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1、2017年第 12期（总第301期）辽宁省财政科学研究所辽 宁 省 财 政 学 会 2017年9月15日本期主题：事权与支出责任划分按政府间事权与支出责任的合理划分是现代财政制度有效运转的基础，是处理好政 府间财政关系的逻辑起点。1994 年的分税制财政体制改革，有效激励了地方各级政府理 财积极性，根本上扭转了财政“两个比重”过低的问题，切实增强了国家财政宏观调控能 力。但是政府间事权和支出责任划分改革没有进展，一直沿袭之前的划分模式。党的十八 届三中全会决议提出要“建立事权和支出责任相适应的制度”。2016 年 8 月国务院 49 号文件提出，“到2020 年，要基本完成主要领域改革，逐步规
2、范化、法律化，形成中央 与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。”事权和支出责任划分一直是财政体制改革 的重点内容之一，从现实角度看，我国政府间事权与支出责任划分存在诸多弊端，尚不能 承担起国家治理的基础和重要支柱的任务。因此，进一步推进政府间事权与支出责任划分 改革，是建立现代财政制度，进而实现国家治理现代化的必然要求。事权、支出责任及相关概念内涵当一个国家的行政安排是由多级政府构成时，不同级别政府所拥有的职能与所负有的 支出义务的合理划分就变得十分必要和关键，其中，各级政府事权的明确划分与科学调整 是优化财政体制的逻辑起点，只有在明晰政府间事权划分的基础上，才能界定各级政府间 的支出责任，
3、这是科学合理的行政秩序、社会秩序和市场秩序，提高国家治理能力与公共 资源配置效率的基本前提，也是实现财力与事权合理匹配的根本依据。一、事权与支出责任的内涵在西方的财政学理论文献中，并没有“事权”的概念，事权一词是我国背景下的特有 称谓，是计划经济体制下各级政府对其治下的国营企事业单位的行政管理权，突出的是一 种行政隶属关系。改革开放之后，随着我国历次以适应市场经济为导向的财政体制改革以 及公共财政理念的逐步树立，事权的概念逐渐被改变为政府的公共服务职责，各级政府事 权的划分不再依据行政管理关系，而是公共服务的层次。从政府行政的角度，事权可以概 括为各级政府基于不同的公共职能而应拥有的处理社会公
4、共事务和经济事务的权力。与“事权”相比，“支出责任”的概念与含义是伴随着我国财税体制改革目标的不断 深化而逐渐清晰起来的。在十八届三中全会决定出台之前，我国主流财税界一直存在 着将“事权”与“支出责任”或“政府职能”混为一谈的普遍现象。而根据对十八届三中 全会决定的权威解读，人们已经能够拥有非常明晰的认知，即事权是一级政府在公共 事务和服务中应承担的任务和职责，支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满 足公共服务需要的财政支出义务。政府到底将钱用于做什么事、用之于哪一类，民众具有 选择性，表现为权力，称为事权。而做事必须支出，表现为责任，称为事责，体现在财政 活动上的事责就是支出责任。二
5、、事权、支出责任、财权、财力之间的逻辑关系事权、支出责任、财权、财力是政府间财政关系的基本构成要素，其各自的内涵与彼 此关联为多级政府财政管理体制模式的选择与改革提供了理论依据，特别是分权财政管理 体制中政府间事权和支出责任的划分、收入的分配、转移支付制度的设计，更组成了联邦 主义财政政府间财政关系的主要内容。从现代财政体制设计的总体逻辑关系看，事权规定了一级政府承担社会经济事务的性 质和范围，而政府从事社会经济事务需要相应的财政支出作为物质保障，因此，事权实际 上确定了政府的支出责任。同时，财政支出总是以相应的财力所体现出财政收入为前提的， 而财政收入又是由财权决定的。因此，事权最终必然与财
6、权发生联系，进一步看，这种联 系表现为事权决定财权，两者具有某种程度上的一致性。从分税制改革以来的我国财税体制改革的具体实践和历史沿革来看，对于以事权、支 出责任、财权、财力彼此间对应关系为核心的政府间财政关系在不同阶段有过不同的理性 认识和表述形式，这也客观的反映出我国政府间财政关系调整由表及里、由易及难的改革 脉络，同时，对于政府间财政关系问题的本质认识也在不断深化。具体而言，到目前为止， 我国政府间财政关系的清晰表述可以分为三个历史阶段。一是在 1994 年分税制改革至 2007 年十七大之前，主要使用“事权与财权相结合”的表述，在这一阶段，市场经济的 建立迫切需要理顺中央和地方政府之间
7、的财政关系，因此，在构建与市场经济相适应的政 府间财政关系改革伊始，使用了“事权与财权相结合”的说法。二是从十七大至十八届三 中全会前主要使用“财力与事权相匹配”的表述，在这一阶段，基层政府在公共服务提供 过程中出现了较为严重的收支问题，这一时期的政府间财政关系调整主要强调通过给予地 方及基层充足的财力以完成基层公共服务供给。三是在十八届三中全会后，强调“事权和 支出责任相适应”。一方面科学有效设定和细化多级政府间事权责任，另一方面明确政府 间交叉事权的支出责任划分，进一步强化中央事权和支出责任。我国中央与地方事权划分历史沿革从财政体制的角度来看，我国的政府间财政关系大体经历了以下三个不同的阶
8、段： 1949-1978年的统收统支财政体制，1979-1993年的财政包干体制，和1994年以来的分税 制财政体制。中央与地方事权与支出责任的阶段也大致与财政体制相一致。一、分税制改革之前事权与支出责任的划分统收统支体制和财政包干体制两个时期在财权分配上大不相同，但在事权的分配上， 两个时期的相同点更多。在事权与支出责任的分配上，主要是按照行政和事业单位的行政 隶属关系来划分的，即中央行政、事业和企业单位的事权属于中央财政的支出责任，归属 各级地方政府所管的行政、事业和企业单位的事权属于地方财政的支出责任。换言之，在 分税制改革之前，除了国防、外交等少数事权为中央专属外，支出责任在中央与地方
9、之间 划分的主要依据，并非事项本身的差异，而是执行责任的单位的行政隶属。统收统支体制 和财政包干体制两个时期同时属于计划经济时期，而计划经济的行政性分权，一致延续到 1993年（分税制改革之前）。事权划分一致沿袭着计划经济时代的行政性分权。事权与支出责任的划分按照行政隶属关系来划分的方式，可以说与财权的划分相一 致，也可以说行政隶属关系对财权划分产生一定的影响，或者说二者是相互影响的。例如， 企业收入的归属往往根据企业的行政归属而定，即中央所属企业收入为中央收入，地方企 业收入为地方收入。但是，决定财权划分的根本变量是由中央政府规定的各个省级行政区 地方财政收入征收基数、支出指标、上解中央基数
10、、从中央获得补贴指标、收入与中央分 成方法等一系列财政体制规则决定的，中央政府始终保持单方面制定并改变规则的权力。二、分税制下事权与支出责任的划分1994年后，由于市场经济资源配置方式引入，政府和企业职能的分离，根本上改变 了我国税收体制和政府间财政关系。1993年12月15日，国务院关于实行分税制财政 管理体制的决定（国发199385号）（以下简称“决定”）的出台是改革的标志性事件。 该决定提出从1994年1月1日起改革分级包干体制，在全国范围内实行分税制。20多年 来，这一体制不断调整完善，在渐进中发挥出了助益发展的巨大功效，中央与地方政府之 间的收入划分格局也随之演进，逐步呈现出趋于稳定
11、的态势。分税制改革的实施，中央和 地方的收入分配关系基本理顺，但是事权划分仍是行政性分权，虽有改进，但旧体制痕迹 太多，沿袭多于革新。国务院关于实行分税制财政管理体制的决定（国发199385号）关于中央与地方事权划分的主要规定如表1所示。表11994年中央与地方事权划分表中央财政事权地方财政事权主要职责具体范围主要职责具体范围主要承担国家安 全、外交和中央国 家机关运转所需经 费，调整国民经济 结构、协调地区发 展、实施宏观调控 所必需的支出以及 由中央直接管理的 事业发展支出。国防费，武警经费，外交和援外支 出，中央级行政管理费，中央统管 的基本建设投资，中央直属企业的 技术改造和新产品试制
12、费，地质勘 探费，由中央财政安排的支农支 出，由中央负担的国内外债务的还 本付息支出，以及中央本级负担的 公检法支出和文化、教育、卫生、 科学等各项事业费支出。主要承担本 地区政权机 关运转所需 支出以及本 地区经济、 事业发展所 需支出。地方行政管理费，公检法支 出，部分武警经费，民兵事 业费，地方统筹的基本建设 投资，地方企业的技术改造 和新产品试制经费，支农支 出，城市维护和建设经费， 地方文化、教育、卫生等各 项事业费，价格补贴支出以 及其他支出。显然，在这个分税制改革的纲领性文件中，除了国防、外交以及援外支出责任完全由中央承担、城市维护和建设经费完全由地方承担外，其余各项支出依然按照
13、行政级别归属 予以划分的。1994年的分税制财政体制改革具有明显的政策意图，即提高“两个比重”，提高中 央政府调控能力。地方政府财政收入比重下降的同时，支出却在不断上升，而且新增的政 府支出责任，尤其是社会保障支出责任，几乎完全由地方政府来执行。这样一来，地方财 政的收支缺口越来越大。地方财政的收支缺口，就由中央对地方的巨额财政转移支付来弥 补，这也意味着中央通过转移支付承担了由地方政府执行的众多支出的部分责任。我国事权与支出责任划分中的突出问题目前，我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，具体可概 括为以下几个问题：一、政府与市场边界不清政府与市场边界模糊不清、分工不明确
14、，政府事权“越位”和“缺位”问题并存。政 府的“越位”干预直接增加了支出责任，在市场失灵领域，政府又存在着“缺位”现象。 政府对于经济发展的不当干预，尤其是在政绩考核下体系形成的对GDP的盲目追求，导致 政府行为与市场行为不分。在这种情况下，不仅浪费了大量的财力资源，而且导致致使事 权划分的难度越来越大。二、政府事权边界经常变动在当前的发展阶段，我国政府职能不断扩展，政府事权也不断增加，以前各级政府主 要是围绕“经济增长”下功夫，现在则需要在经济、政治、社会、文化、生态等方面统筹 兼顾。随着经济社会的快速发展，政府具备了提供更多更好公共服务的能力，其中因为政 策性变化导致政府事权边界也在不断变
15、动。政府每推动一项改革，必然伴随着事权和支出 责任的增加，而这种增加的趋势，在弥补原有不足的同时，更延伸至各个领域，政府财政 作用边界不断扩张，缺位问题没有解决，新的越位又会出现。同时，突发事件、社会问题 出现的频率也越来越高，引起政府事权和支出责任的增加。三、职责同构普遍存在，事权共担现象比较明显我国各级政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度一致，呈现“职责同构”现象。 职责同构是计划经济时代的产物，在向社会主义市场经济体制过渡的过程中，由“职责同 构”导致的“全能型”政府，严重地阻碍了全国统一市场的形成，也限制了市场机制作用 的发挥，不利于地方发展。形成了同一事务各级政府“齐抓共管”的局面
16、，各级政府之间 的分工主要体现在同一事务的具体划分和相应的支出比例大小。职责同构严重，多级政府 共同管理的事项过多，容易导致权力不清，责任不明。由于我国各级政府在纵向间职能、 职责和机构设置上“职责同构”，对于事权和支出责任根据公共产品的层次划分提出了难 题。而在实践中导致高度重视财权和财力的划分，对事权和支出责任的划分并不关注，实 际部门工作者和相关领域的研究者把重点放在构建财力、财权和事权的关系上，而对基础 的政府事权划分认识不足。四、事权交叉、事权错配普遍存在目前我国中央与地方政府间事权与支出责任划分存在“错位”的问题，一是应该中央 负责的事务交给了地方处理。如国际界河的保护、跨地区污染防治、跨地区经济纠纷司法 管辖、海域和海洋的使用管理，部分公共安全、食品药品安全等方面。二是属于地方管理 的事项中央承担了较多的支出责任。对于地方管理的任何事项，中央都可以无
