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1、行政法立法程序资料国内现阶段人大的立法程序，与社会、经济、政治、文化等各个方面的迅速发展相比，尚有不尽如人意之处，重要表目前立法的民主与公开还远远不够。 在国内现阶段，就提出法律草案的主体而言，其民主限度有待提高。所谓的法律草案的提出主体是指依法享有提出立法动议或法律草案职权的个人、群体、政党、组织、机构等。在国内，根据法律规定，全国人大代表三十人以上或一种代表团可以提出法律议案。全国人大常委会委员十人以上可以向全国人大常委会提出法律议案。个人无权提出法律草案。人民是国家的主人，但是广大人民群众却不能向立法机关直接提出法案，这对于民主来说是一种遗憾。 同步，广大人民通过代表来间接体现意志，而有
2、人大代表自身的素质与参政、议政能力及体现人民意志的规定还不完全适应。因此，在现阶段，完善提出法律草案的主体有着现实的意义。例如人民群众达到多少人数可以提出法律草案，使人民群众能直接体现自己的意志。 与民主有关的另一重要方面是立法决策的民主。立法决策是一种过程，民主化应当贯彻于这个过程的始终，但决策的民主化重要是指对法案进行审议前的阶段。如立法的条件与否具有，立法的调研论证与否充足，立法中如何平衡不同利益主体、兼顾不同价值，解决这些问题和矛盾，应当体现民主的精神，重要运用民主的措施，广泛征求意见，多方协商切磋，谋求折中调和的不同方案，最后按照少数服从多数的原则作出决策。在民主原则下作出的决策也许
3、不是最佳的决策，但肯定不是最坏的决策。 同步，民主政治的性质，规定立法机关的立法和其她活动除法律规定的以外，都应当是公开的，以便于民众的参与和监督。这是由于，实行代议制的立法机关是以人民的名义进行活动的，立法机关必须代表人民的利益进行活动。代表们与否代表人民以及如何代表人民，都需要有理解和监督的渠道。同步对人民来讲，立法机关的立法和议事公开，就是保证她们享有知情权。充足理解立法机关及其人员的所作所为，是人民参政的前提。 在实践中，为保证立法机关立法和议事的公开性，许多国家都采用了相应的措施，形成了行之有效的做法，如举办立法听证会，实行自由旁听制度。在中国，立法的公开性已经受到有关方面某种限度的
4、注重，实行了发布立法筹划、发布某些法律草案、举办专家论证会等做法，获得了一定的成效。但是，这些举措的力度与社会主义民主政治的优越性尚有相称大的差距。 其实立法的公开性应当体目前立法活动的各个环节和方面，如在立法的规划制定上，应当发布草案，听取广大人民群众的意见和建议；在起草阶段，应当容许公民、利害关系人和团队以合适的方式刊登意见，论述社会各界对法律草案的见解，以便更加广泛地汇集民意；在法案审议阶段，不仅应当采用电视和电台直接转播的形式让公民理解立法的状况，应当尽量多地在报刊上发布法律草案以征求各方面的意见，并且应当常常举办立法的听证会，容许公民自由旁听立法讨论；在法案表决阶段，应当容许公民旁观
5、并以电视和电台转播全过程。只有普遍地、真实地和全面地公开立法过程，才干更有效地保障公民参与立法活动，切实保障其权益。 总之，健全人大立法的民主制度，丰富立法民主形式，扩大公民有序地政治参与，保证人民依法实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，是我们国家本质的规定，而保证公民及社会组织实现参政议政和民主监督的权利是以其知情权为基本和前提的，知情权的实现则以政府信息的公开为条件。立法的民主化和公开化是紧密相连的，通过立法的公开化增进立法的民主化，通过立法的公开化更好地实现民主化，两者相辅相成增进人大立法的不断完善。国内地方立法从摸索起步到不断完善，迄今已经历了二十近年的历程。无论是在改革
6、开放的初期还是在社会主义市场经济建立和发展的阶段，国内地方立法始终与改革同步并进。近年来，全国各地地方人大及其常委会制定了7000多项地方性法规。 1（p1）地方立法作为社会主义法律体系的一种重要构成部分，在社会生活的各个方面起到了不可替代的作用，保证了法律法规的全面实行，为国家立法积累了经验。然而现行的地方立法程序由于其历史较短，许多制度尚处在摸索和逐渐确立过程中，因此在实践中还存在多种各样的问题。因此，有必要从理论与实践的角度对地方立法程序问题进行研究，使地方立法程序运作得更加合理、民主、科学。 一、地方立法程序含义及其重要内容 地方立法程序是指有权的国家机关在制定、承认、修改、补充和废止
7、具有法的效力的规范性文献活动中，所必须遵循的法定环节和措施。 2(p103)其特点是：第一立法程序是立法活动中的环节和措施。立法机关行使立法以外的其她职权的活动所采用的环节和措施，不是立法程序。第二，立法程序是法定程序，立法只有按法定程序进行才是合法的、有效的。在立法活动中不遵守法定程序，或超越法定程序的作法，都是违法的，不能承认其法律效力。第三，立法程序是有权的政权机关在立法活动中必须遵守的环节和措施。 严格把握地方立法程序，是提高立法机关自身运转效率的必然规定。科学的立法程序能使民主与效率原则在程序中达到和谐统一，互相支撑，把地方立法工作纳入规范化的轨道；使地方立法会议时间得到合理运用，避
8、免立法机关会决而不议、议而不决的弊端；保障地方立法体现共同智慧和社会实践的客观规定。地方立法程序可以从不同的角度、按不同的原则加以分类。按工作环节和内容的不同，可以将其分为编制立法规划的程序、起草法案的程序、提出法案的程序、审议法案的程序、修改法案的程序、表决法案的程序以及发布法的程序等。 3（p222） 二、地方立法程序运作状况及分析 地方立法作为国内立法体系的一种构成部分。地方立法的质量关系到本地的政治、经济和社会发展。目前，国内地方立法中还存在着不少问题。地方立法存在的一种突出问题是地方立法程序问题。近些年来，地方立法程序规范化、制度化的步伐日益加快。但是少数地方至今还没有出台有关地方立
9、法程序的规范性文献；多数地方虽然已经出台这方面的文献，但或者与实际不相适应，或者在内容上规定得不够明确和具体，针对性和可操作性不强，在实际工作中没有发挥应有的作用。 4因此，要完善并改善立法程序，加快立法步伐，为社会主义市场经济提供法律规范。目前地方立法程序运作中存在的问题，具体讲有如下几种方面： (一)有关地方立法规划的编制过程 1.审批立法规划的主体不规范。立法规划的编制权是一种准立法权，因而应当由享有立法权的机关来行使。但是在地方立法实践中，立法规划往往是由主任会议研究拟定，而主任会议根据法律规定并不享有立法权。这样编制出来的规划，由于没有通过常委会会议审议，民主性和科学性往往显得不够，
10、执行过程中也难免遇到这样那样的问题。 2.提出立法项目时缺少充足的调研、论证。有关专门委员会或工作机构在决定立法项目的去留时，重要是根据人大常委会或者人大专门委员会在立法前期所作的立法调研，以及对该立法项目的基本政策、重要内容和有关措施的决断。但“立法调研的过程和结论,特别是调研中有关公共政策的交涉、公共措施的协商等直接掣肘立法走向的核心活动,均无任何程序规则加以规范”。 5 （二）有关法规案的提出起草过程 就有关法律、法规的规定而言，享有法规提案权的主体是比较广泛的，但是从各地近年来的立法实践看，常委会制定的地方性法规，几乎都是由政府和主任会议提出议案，而依法享有立法提案权的代表和常委会构成
11、人员几乎没有行使这项权力。在立法的起草过程中，又存在着如下重要问题： 1.起草渠道单一，法规案的行政色彩浓厚。目前，大多数法规由政府有关部门起草。政府部门起草法规，有一定的有利条件，比较理解实际状况，熟悉有关业务，经费也有保障；但也有很大弊端，部门起草往往将本部门狭隘的执法目的和利益作为起草工作的指引思想,使立法机关在起草阶段陷于被动,导致部门利益膨胀,损害了立法利益的整体性,在一定限度上,是立法为执法目的服务这种老式观念的“残存”。 6这种起草方式使法规草案限度不同地带有浓厚的行政色彩。 2.没有做好协调工作。“利益作为客观范畴，对法起着决定性作用。” 7（p86）利益协调工作是地方立法的核
12、心。一部法规草案，其内容往往波及到两个以上行政主管部门的职责权限。例如，已经提交到人大的法规草案，在究竟如何划分部门之间职责权限的问题上，有关部门常常是互不相让，便足以阐明这一点。协调工作做不好，势必影响法规草案的及时审议和正常修改，影响立法的进度，影响法规的质量。 （三）有关法规案的审议过程 1.常委会的审议程序不合理、不规范、影响审议质量。一方面，对最高审次没有限制，对上一次审议与下一次审议之间的时间间隔没有规定。这样做带来的问题是，要么三番五次审议，要么匆匆忙忙审议，严重影响了立法的效率和质量。另一方面，会议议程安排不尽合理。每次会议安排审议的法规草案过多，而会期又较短，平均审议时间太少
13、，影响审议质量。 2.审议过程中，公民参与地方立法的机制欠缺。这重要表目前公民旁听程序不健全。旁听应当是不受身份地位影响的、普遍的、平等的旁听。除被剥夺政治权利、严重精神障碍者等特殊状况，所有的公民都应有权旁听。有的地方明确规定一般只限于邀请工会、妇联、共青团等人民团队和群众组织的有关负责人或者代表旁听。这样，公民旁听被立法机关当成了花瓶，形同摆设，从而导致公民权利的旁落。立法机关设立旁听的门槛太高、条件苛刻、手续繁琐，严重挫伤了公民的旁听积极性。 （四）有关法规案的表决发布过程 1.现行的表决法规案的措施是整体表决，即代表或常委会构成人员对整个法规草案表达赞成、反对或弃权。从某种意上讲，这种
14、表决措施不能充足反映构成人员的意愿。例如，代表或常委会构成人员对法规草案总体上感到比较满意，但对其中的个别条款持反对态度，这时如果采用整体表决的措施，那么无论其投赞成票、反对票还是弃权票，都不完全符合意愿。 2.没有解决好法规发布日期与法规生效时间之间的关系。发布是立法程序中的一项重要程序。“要使法广为人知并发挥其作用，必须将法公之于众，以便国家机关、公职人员和公民都能理解、执行和遵守法，从而实现立法的目的。” 8（p323）一般的做法是，在发布法规的公示中规定：现予发布，自发布之日起施行。事实上，法规一经发布，立即开始施行，执法部门及利害关系人都未做好必要的准备，不尽合理。 三、完善地方立法
15、程序的对策 （一）完善地方立法规划的编制程序 1.审批立法规划的主体要规范化。立法规划应当由常委会会议审议通过。在实际工作中，可以先由法制委员会或立法工作机构将立法规划草案报请主任会议研究，待其原则批准后，提交常委会会议审议。在常委会会议召开前，应将规划草案及有关阐明材料提前送达常委会构成人员，以便她们为审议规划草案早做准备，保证审议的质量。在审议过程中，分歧不大的，可经一次审议即行表决；分歧比较大的，可安排下次会议再行审议，待分歧减少后再行表决。 2.要加强调查研究，使立法规划更加符合客观实际。编制立法规划，就是要对复杂的社会关系进行疏理、分析、研究，将需要用法规调节的社会关系的现状弄清晰，
16、“根据本地区政治、经济体制改革和建立社会主义市场经济体制的需要，在科学预测的基本上，提出立法项目” 9(p110)，并且对此后一段时期立法工作作出比较科学的安排。 （二）建立健全法规案提出制度，完善地方性法规的起草程序 代表和常委会构成人员作为法定的立法提案主体，事实上很少行使立法提案权，一种重要的因素是法规案的提出制度不健全、不完善。代表和常委会构成人员在闭会期间如何提出法规案，法规案提出后来如何解决，由什么样的机构解决，应有明确的规定，因此，要保证代表和常委会构成人员行使好法案提请权。 1.拓宽法规案的起草渠道，注重发挥专家、学者在起草工作的作用。拓宽法规案的起草渠道，就是要打破由政府主导法规起草权的局面，变化法规案由政府起草的单一局面。近年来，绝
