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1、汉代监察制度评述09 级行政管理国防班 张正宗（09366099）内容摘要：我国作为拥有五千年悠久历史的文明古国，文化源远流长。封建统治阶级在长期 的统治过程中，形成了较为完善的政治制度。而作为其重要组成部分的行政监察制度在几千 年的历史长河中也得到了不断的发展与完善，“形成了一套较为完备的官吏监察体系，职能 齐全、机构独立，对社会的稳定、国家的统一和经济文化的发展起了积极的促进作用。”【1】 两汉王朝共400 余年，期间封建主义中央集权的国家机器逐步走向成熟。两汉的国家机 构和官僚体制与秦朝是一脉相承的，同时监察制度在继承中又有发展和创新，体现了我国古 代政治家高超的政治智慧。下面我将分别对
2、汉代监察制度的产生建立、发展、特点、对后代 的启示进行介绍。以期对汉代监察制度能有宏观的解释和微观的认识。关键词：汉代 行政监察 历史借鉴 刺史制度 地方行政一 汉代监察制度的产生与建立为政清廉，是古今中外一切政治文化对政府官员的基本要求，尽管不同国家、不同政体， 在目的性与手段上可能存在差异，但在反腐倡廉、对官员实行监察这一点上，却是共同的。 中国汉代监察制度的产生与建立，对以后各个历史时期的政治制度有着重要影响，为我国政 治制度的完善和发展书写了浓墨重彩的一笔。那么我国汉代是如何监察官员以防止并惩治腐 败的呢？这套旨在监察政府官员，维护统治秩序，保证国家机器正常运转（权力运行的有效 性）的
3、监察制度是如何运行的呢？（一）西汉监察制度在继承中发展后汉书百官志有言：“秦有监御史，监诸郡，汉兴省之。”刘邦在秦的废墟上建立起西 汉王朝后，首要的任务就是恢复官僚制度，保证国家机器的正常运转。“他在中央继续实行 以丞相、太尉、御史大夫为核心的三公（三者合称“三公”）官僚体制。”【2】而行政监 察的组织和机制是在中央设御史大夫一职,其办公机构为御史台，其中御史大夫为副丞相， 并兼负监察全责，是监察机构御史府的最高长官。汉书百官公卿表中记载：“御史大夫， 秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相”。同时沿用秦制，丞相职位出现空缺时，可由御史大 夫递补。 “有人作过统计，西汉43位丞相中，由御史大夫递补的
4、就有25 位。”【2】并在 此之下建立刺史制度，对地方行政进行监察。汉书百官公卿表有记载：“武帝元封五年初 置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。 ”在御史制度之外又建立了司隶校尉和丞 相司直等监察机制,形成了多层次、全方位的监察体系。（二）东汉监察制度墨守成规东汉王朝的缔造者刘秀做了皇帝（光武帝）后，重建中央监察机构。御史中丞正式成为 监察机构的最高长官，其官署也从皇宫里搬出，单独办公，办公的地点叫御史台，也叫宪台 或兰台寺。“御史中丞下设侍御史中丞、治书侍御史、侍御史、绣衣御史和兰台令史等。其 中侍御史为15 人（与西汉时的人数相等），工作分为两大块:一是在上朝的时候监察百官; 二是
5、在祭祀中担任纠察官,看看谁有违礼的行为。”【12】东汉仍置司隶校尉，直接听命于皇帝，主要任务是监察京师及其周围7 个郡的文武百官。 除了监察，“司隶校尉还握有选举、奉诏捕杀罪犯等权力。司隶校尉下面有12 个司隶从事， 是他的主要部下。”【5】这些人的权力很大，从中央到地方，政治、经济、军事和选举等 方面的事，他们都能插手。由于大司徒司直设置的时间很短，所以东汉中央的监察体系就是 御史中丞和司隶校尉两大班底。东汉监察官的地位很高。汉光武帝时特地下诏，让御史中丞、 司隶校尉与尚书令一道“，在朝见的时候设专席单坐，当时京师里的人们称他们为三独坐。” 【3】这不是简单的座位问题，而是政治地位的一个象征
6、。（三）汉代监察制度彻底瘫痪最后介绍一下东汉末年刺史的变化。“公元 188 年，汉灵帝改刺史为州牧，并由中央 的九卿出任这一职务。”【12】九卿相当于现在国家部委的部长，也就是中央的部长派下去做 地方的省委书记兼省长。州牧不仅掌管监察，又逐步统率军队，管理地方，还集各州行政、 军事、财政大权于一身，地方的监察官演变为行政长官，成为地方最高一级的行政长官。并 形成尾大不掉之势。后来割据一方的军阀如董卓、刘表等人，都是在州牧的位子上起家的。 东汉末期的统治者本想通过这种“改革”来强化对地方的管理，没想到州牧走到了自己的对 立面，变成更加难以控制的离心力量。东汉的监察制度从上到下彻底地瘫痪了。东汉的
7、监察制度与西汉基本相同，就像一个母体内的两个胎儿一样，只是在某些方面有 所变化。就监察效果而言，以汉和帝末期为限分为前后两个时期。前期政治比较清明，监察 机制能够发挥一定作用；后期政治昏暗，监察体制被践踏，监察官成为政治斗争的工具和牺 牲品。相同的政治体制，东汉前后期的监察效果怎么会有如此大的差别？从表面上看是政治 环境不同，实际上问题还是出在人（当然不是指普通人）的身上。法治的社会制度可以管人， 人治的社会人可以破坏制度。中国封建社会属于后一种情况，所以人就成了决定性因素。二、汉代监察制度的特点（一）监察出于出于皇权、维护皇权。在我国古代封建社会里，一切权力皆来源于皇权， 从属于皇权。“封建
8、监察制度是一种自上而下的单向性监察，设立的目的是维护和巩固封建 皇权专制，是维护封建统治阶级的统治工具。”【4】只对皇帝负责。监察权是依附于皇权 的，只不过是皇权的延伸。可以说，汉代乃至中国古代的监察制度都是皇帝的耳目、皇权的 工具 ，同时也是制约官僚的一种制度。中央集权的加强，封建皇权的膨胀，监察机关的监 察权力也随之增强。“我国封建社会政治的总体趋势就是皇权不断加强、相权不断削弱，监 察机构正是适应这一趋势而不断被强化。”【11】（二）监察机构独立自成系统，自上而下垂直管理 。“西汉初年御史大夫是中央最 高监察官员，既掌管监察，又担任副丞相，”【9】虽说这样的地位便于协助丞相处理政务 和监
9、督以丞相为首的百官，“但是从国家机器的职能分工角度来看，这时监察权和行政权胶 着在一起，副丞相的身份使御史大夫也受丞相的统制，难以实行监督权，并未成为独立于行 政之外的政治实体。”【7】直到东汉初才设立了以御史中丞为首的御史台，实际上已独立 执行监督职能，这标志着监督权开始向行政权相分离。 监察机构基本上从行政系统中独立 出来，从中央到地方都有专门机构和职官，自成体系。这是历史上的一大进步。（三）监察活动越来越法制化。西汉在地方设立了十三州刺史，并颁布了第一部专门性 的监察法规监御史九条，“随后颁布了“刺史六条”（ “六条问事”）。”【7】它是古 代最早的有系统的监察法规，成为汉代刺史行使监督
10、权的法律依据，起到了约束刺史活动和 防止权力滥用的作用；为行政监察提供了法律保障。同时对官吏的监察和限制渗透于任用， 考核、奖惩制度中，并实行重奖重罚，如“东汉实行的“三互法”，”【9】在理论上是较 为完善和严密的法律。（四）重视监察官员的选任和素质 。由于监察责任重大，因此汉代统治者都非常重视 监察官员的选拔，不但非常重视监察官的工作能力，而且还非常重视监察官的“德望”和 “品德”，把廉洁奉公列为选拔监察官的重要条件。【5】既要求监察官员有刚正不阿的品 质，又要求监察官有丰富的为官经验和较高的文化素质并根据政绩对监察官员进行考核，并 采取一些量化的方法，这样可促使监察官尽职尽责，积极上进，减
11、少察与不察一个样的虚假 现象。（五）行政监察方式动态化。汉代监察机制是经常性监察和临时性巡察相结合的，除在 中央设御史台进行经常性的监察外，还有就是中央不定期、临时性差派监察官员到地方进行 巡视。如“汉武帝时将全国划分为十三部，每部设有刺史专门负责本部的监察事务。刺史每 年八月起巡视所部郡国，巡察时“乘传周行”，年底回京奏报。”【10】这种做法可以割裂 监察官员与地方官员之间的利害关系，防止他们相互串通，从而保证行政监察的有效性。三、汉代监察制度的历史局限和不足 汉代监察制度在封建社会国家的政治运行中，它成为加强中央对地方的控制、强化皇权、 巩固封建统治者的重要手段，对于国家机关和官僚的权力监
12、察及约束确实发挥了一定的作 用。然而，汉代监察制度的作用是有限的，有明显的历史局限和不足之处。（一）汉代监察制度都是围绕服务于中央集权的专制统治设计的 。在这种制度下，监 察机制能否正常运行，又与封建君主的治国方略和个人素质密切相关。两汉不乏有文治武功、 雄才大略的英明帝王，而环顾东汉后期，几乎就找不出想干事又能够干事的像样君主，并且 有的连正常人都不如。如“汉武帝时的御史大夫张汤，武帝经常与他商量国家大事。有一次 张汤生病，汉武帝还亲自去看望他。这个待遇可不是所有的三公都能得到。”【8】又如汉灵 帝，是个心理变态的人。据史书记载，他的最大乐趣之一，是在后宫摆设许多店铺，让宫女 们扮装成店主，
13、争相叫卖自己的商品，灵帝本人穿上小商贩的衣服，在店铺间来回穿梭。如 此皇帝，监察制度怎能发挥应有作用？（二）汉代的监察制度是统治者维护皇权的工具。它是由统治者皇帝设立的，那么谁来监 察皇帝呢？虽然汉代监察制度是单线垂直的、是独立的，但是权力的源头却在皇帝。其独立 也是“相对于官僚系统，却绝不可能独立于皇帝之外。不管是在制度上、法律上，皇帝是不 受制约的，不受法律控制的，除非皇帝本人自愿接受监督。”【6】归根结底古代的监察制 度不出人治的范畴，这种人治与法治根本性的冲突已经决定了：监察制度只不过是皇权手中 的工具。纵观两汉的监察制度，虽然是为专制君主服务，并为其操纵，加之制度本身设置不是十 分严
14、密和完整，不可能从根本上解决封建王朝固有的内在矛盾，挽救不了封建封建剥削制度 必然灭亡的命运。但它在一定程度上也使古代吏治的腐败得到整饬，同时对于保证国家机器 正常运行和封建王朝在一个比较长的时期内安宁稳定起了某些作用，还是应该肯定的。其中 有些东西对今天也仍不失其借鉴意义。四、汉代监察制度对我们的启示汉代在我国行政监察发展史中起了重要作用，它所确立的从中央到地方的严密独立的监 察网络，稳定的行政监察官选任制度,以及有效的监察机制，开创了我国古代行政监察立法 的先河,对后世影响深远。我们从历史的角度去研究和分析汉代监察制度的发展演进，总结 其历史经验教训，为后世积累丰富的文化遗产和可资借鉴的宝
15、贵经验。1. 保证监察机构的独立性。这是最重要的。“汉代的监察制度采取了独立、垂直的管理 体制，使监察机构具有一定的独立性和权威性，得以摆脱其他部门的制约，并且各监察机构 官员之间可以相互监督，从而保证了监察活动的有序高效地进行。”【1】我国现阶段实行的监察制度是在中央设由国务院直接领导的国家监察部；地方各级监察 机关同时受上级监察机关和所在地政府的领导。在这种监察体制下，上级监察机关无法对下 级监察机关实行真正的实质性的领导，在人财物等方面的具体权力也受一定的制约；没有独 立性就影响其权威性，不利于监察工作的顺利实施。比如监察机关地位由于没有独立性而对 一般不法行为和属于行政自由裁量权范围的
16、行为缺乏有力监察。因此，为了加强监察力度，提高监察效能，使监察活动有序有效地进行，建议我国监察 机关增强独立性和权威性，“实行垂直领导，国务院监察机关主管全国监察工作，省级以下 实行垂直领导。”【1】下级监察机关对上级监察机关和各级政府报告工作。2. 健全监察法律法规。汉代统治者非常重视利用监察法律法规来规范监察活动，使监察 活动的很多方面都有具体规定，使行政监察工作可以有序地开展。我国虽已相继出台了中 华人民共和国行政监察法、监察机关审理政纪案件的暂行办法等多部相关法律法规， 但是规定得较为原则，具体操作性不强。应尽快推出一系列的配套法律法规、规章制度、实 施细则等作为其必要补充，对监察官员的选拔任用、监察机关的职责权能、监察活动的程序 纪律等方面都做出具体详细的规定。从而使行政监察工作有法可依、有法必依、违法必究、 执法必严，切实保证行政监察职能的充分发挥。3. 完善对监察活动的监督。汉代监察制度中规定，监察官员之间相互监督，同时也
