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1、农村土地细碎化治理及制度变革启示一、引言土地细碎化是我农业生产的基本格局， 也是学界研究的重要 议题之 一。 二十世纪八十年代， 我国在农村实行集体土地家庭承 包经营时，土 地通常根据远近肥瘦在各家各户之间进行均分， “户均五六亩、 土地八 九块”是我国农村土地细碎化的真实写照 （李功奎 等，2006）。根据农 业部 2009年的调查，我国农户平 均经营田地 4.1 块，而且大部分地块 不足一亩。 针对土地细碎化 的影响，苏旭霞等（ 2002）认为，土地细 碎化会影响技术推广和 粮食产量；许庆等（ 2008）则认为，土地细碎化 有利于缩小收入 差距。这些看似矛盾的结论在现实中却同时存在。 随着
2、 人口大量 离农进城、 农业技术水平不断提升， 细碎化的土地分布已经成 为 我国农业现代化和适度规模经营的主要障碍。 目前农民普遍具有 整合 细碎土地的强烈诉求， 对于土地经营效率的诉求远大于对于 土地公平分 配的诉求（王海娟， 2016）。因此，无论是从我国农 业发展和粮食安全 的角度考虑，还是从方便农民耕种的角度考 虑，土地细碎化的治理都已经 成为摆在政府和农民面前的一项重 要任务。在目前针对土地细碎化治理的研究中， 很多学者认为只要充 分完善 市场机制， 明晰土地产权， 土地细碎化的问题就可以迎刃 而解。钱忠好 （ 2002 ）认为，产权和制度因素是制约土地流转和 规模经营的主要因 素。
3、迟福林等（ 2009）提出，要改变土地细碎 化的局面， 需要进一步 明晰土地产权， 保障农民土地权利的长期 化。张红宇（ 2008）认为，通过建立土地使用权流转市场机制优 化配置土地资源，可以逐步推进农业 适度规模经营。王海娟 （2016）则认为， 土地细碎化治理的难题主要由 于分散化的地权 无法整合， 土地利用存在“反公共悲剧”的困境。 夏柱 智（2015） 提出，通过“虚拟确权”形成“农户主体， 村社中介”的土 地流 转模式，可以有效解决土地细碎化的难题。邱书钦：农村土地细碎化治理及制度变革启示2016 年中央一号文件提出“鼓励和引导农民自愿互换承包 地块实现 连片耕种”， 从而给地方政府
4、和基层集体组织提供了充 足的制度创新空 间。 我国各地情况千差万别， 土地细碎化治理的 实践应该因地制宜，各 有不同。基于此，本文根据安徽省怀远县 “一户一块田”的耕种模式探 索， 研究在坚持土地集体所有、 农 户家庭承包的前提下破解土地细碎化 难题的有效路径， 并在此基 础上反思当前的土地制度改革， 以期为我国 土地制度变革带来若 干有益启示。二、当前治理土地细碎化的两种思路及面临的难题1. 土地细碎化治理的“土地流转”思路 土地流转就是通过出租、转 包、转让、互换等方式打破原有 地块界限，将小块的土地合并成大块，提 高土地经营规模。土地 流转能够减少农民耕作的田地块数，进而解决土地 细碎化
5、的难 题。然而，实践中的农地流转却面临诸多阻碍，导致土地流转 不 足和流转过度并存，未能有效解决土地细碎化问题。一方面， 市场模式导致土地流转不足。 土地流转市场模式即 农户 通过市场机制自主决定土地是否流转以及采取何种方式流 转，是理想的土 地流转模式。然而根据全国各地的调查，实践中 通过农户自愿流转土地实现规模经营的方式基本是无效的， 成功 案例也十分少见。 这并不是因为 土地流转的市场机制不健全， 主 要是因为获得连片集中的土地交易费用 过高而无法实现。 为了将 相邻的地块合并， 经营者需要一家一户地进行 谈判。 在我国农村， 土地不仅具有生产要素的功能， 而且还具有社会保 障的功能。
6、不 同农户对于土地的依赖程度也不同， 比如举家进城的农户 可能只 要求凭借承包权获得租金收入， 而留村不能外出的农户只有凭借 土地才能获得收入。 依赖程度不同， 则放弃耕种的机会成本不同， 对土 地流转的意愿和要价也不同（江淑斌 等， 2013 ）。由于土 地的不可移动性， 最终土地流转的价格只能由要价最高的农户来 决定， 这对于经营者来说可能是无法承受的。 若是遇到硬是不愿 意进行流转的钉子户”而其地块位置又十分特殊，那么整个 土地流转都可能无法进行。另一方面， 行政干预模式导致土地流转过度。 为了大规模推 动土 地流转，各地政府普遍通过行政干预的方式介入土地市场， 实行“软硬兼 施”的手段
7、迫使农民流转土地， 人为地推动大规模 土地集中。很多地方 政府不仅给予土地流转各种补贴和优惠政 策，而且还层层下达流转的硬性 指标，签订相关的责任状，将土 地流转的结果与绩效考核和职务晋升挂 钩。 行政干预使得本不愿 流转土地的农民被迫进行流转， 造成农民不能 自主决定是否流转 土地，导致土地过度流转。实际上，行政干预的方式并 没有降低 土地流转的交易费用， 而是使最依赖农业的小农户的土地权利 遭 受损害。土地“流转不足”说明完全的市场机制需要进一步调整， 而 土地“流转过度”则说明忽视农民土地权利的思路违背了农民 的意愿，脱离了 目前农村发展的阶段（田孟等， 2015）。2. 土地细碎化治理
8、的“土地整治”思路 通过对土地的开垦和修复、 农业生产设施尤其是水利设施的 完善，土地整治能够增加农地面积、改善 农业生产条件、方便农 民农业生产。 目前由国土部门主导的土地整治工 作， 以项目为手 段，以建立高标准基本农田为目标， 每年投入的整治资 金高达上 千亿元， 在一定程度上促进了土地的连片集中， 但是土地细碎 化 治理的效果并不明显。 现实中，土地整治和土地权属调 整分属国土部 门和农业管理部门，但他们的工作重点和目标不 同，导致二者之间缺乏统 筹协调， 影响了土地细碎化的治理效果。 农业管理部门侧重土地权属调 整、 土地流转合并等工作； 国土部 门则主要是从工程技术角度出发， 有明
9、确的工程规范， 注重利用 技术手段改善土地肥力、 完善农田基础设 施。 在土地整治过程中， 国土部门不仅忽视农民土地权属调整， 而且也 不重视农户单位地 块面积的扩大， 当土地整治项目完成以后， 地块分散的现状依然 没有改 观。同时，由于没有基层组织的协助，农民缺乏参与土地 整治的有效机 制，土地整治项目在实施、监管、后续维护的过程 中都是由专家意志替代 农民的意愿， 农民往往都是采取观望的态 度，结果导致土地整治工作的 盲目性。因此，一些土地整治项目 在验收之后， 由于根本没有解决农业 生产中的实际问题而被农民 抛弃，甚至由于破坏了原有的农田水利设施而 影响到农民的切身 利益。3. 土地细碎
10、化治理面临的难题从目前来看， 不管是土地流转还是土地整治， 都未能有效改 变土 地分散和低效利用的状态， 土地细碎化的治理既面临着政策 法规的束 缚，又面临着实践操作的困扰。（1）集体经济组织缺乏调整土地的法律依据 统分结合的双层经营体 制作为我国农村的基本政策虽然早 已写入宪法，但是目前政策的核心是不 断强化农民的土地权利， 尤其是强调农户对于具体地块的承包权。 相关 的法律既没有赋予 集体经济组织应承担的职能， 又剥夺了集体经济组织 的土地调整 权。 2002 年出台的农村土地承包法规定“承包期内，发 包 方不得收回承包地， 不得调整承包地”， “土地承包经营权流转 的 主体是承包方。 承
11、包方有权依法自主决定土地承包经营权是否 流转和流 转的方式”； 2007 年物权法进一步把土地承包经 营权规定为农民 “用益物权”； 党的十七届三中全会提出“赋予 农民更加充分有保障的 土地承包经营权， 现有土地承包关系要保 持稳定并长久不变”。因此 农村土地承包法的规定和中央近 年来不断强调要赋予农民长期稳定的 土地承包经营权的政策基 调，不仅没有提供一个低成本整合细碎化土地 产 ? 嗟闹贫劝才牛 ? 而且从制度和法律层面强化了土地产权细碎化的格 局。（2）地方政府对于规模经营大户的偏爱导致小农户的利益 和需求被 忽视当前的政策导向总体上是排斥小农经济而倾向规模经营大 户，压力 型的体制进一
12、步放大了这一倾向。 地方政府考虑的往往 是本级政府土地 流转了多少亩， 把土地流转当作政绩来做， 而不 是从有利于小农户生产 的角度来考虑。 从各地情况来看， 无论是 土地流转还是土地整治，政策 重点都是向规模经营主体进行倾 斜，并指望通过将小农户的土地经营权向 规模经营主体流转来解 决土地细碎化的问题， 忽视了未来很长一个时期 中国农业发展依 然是以小农为主体的现实， 根本没有考虑 2 亿多小农户 的需求以 及他们的痛点在哪里（贺雪峰， 2015）。（3）基层组织作用未能充分发挥导致农民参与机制的缺失 由于受到 现行法律和政策导向的制约， 农村基层组织的作用 不仅没有得到充分发 挥， 反而自
13、身不断面临着合法性危机， 无法 有效整合和管理土地。 虽 然名义上村委会是村民的自治组织， 但 是行政化色彩较浓， 更像是乡镇 政府的一个下属机构， 导致村委 会功能错位。尽管国家重新修订了村 民委员会组织法，以此 规范村委会的自治功能， 更好地维护村民的合 法权益， 但是缺乏 凝聚力、“原子化”状态的村子普遍存在“事难议， 议难决、决 难行”的困境， 对农民之间多元化利益的协调面临重重障 碍。 就 土地层面来说，土地承包法的相关规定和我国现行的土地政策， 也不利于基层组织发挥其应有的积极作用。（4）人地分离导致集体决策的难度加大 随着城镇化进程的推进， 当前农村出现了比较严重的人地分 离现象
14、。很多承包土地的农户已经进城 务工经商， 不再耕种土地， 对于农业生产的基本条件漠不关心； 而真正 的耕种者为了增加农 业收益， 则希望通过土地的连片耕种降低农业生产 成本， 提高农 业生产效率。 但大量常年不在农村的土地承包者， 却依 然保留着 对土地的各项权利， 最终带来集体决策的不可能， 导致土地细 碎 化治理的难度进一步加大。三、怀远县土地细碎化治理的实践及成效 2014 年以来，为了响应农 民诉求，方便农民耕种，安徽省 怀远县因势利导、 积极稳妥开展土地细 碎化治理试点工作， 初步 形成了“一户一块田”连片耕种的格局， 有效 解决了地块过于分 散零碎的问题，有利于发展农业适度规模经营
15、。1. 主要做法及经验（1）基层大胆创新，改革顺应民意 “一户一块田”的模式来源于基 层农民的自发创新。 2014 年怀远县徐圩乡殷尚村的村民在土地测量确权 时，自发提出了“小田并大田”的建议， 得到大家的积极响应。 为了确保全体村 民的同 意，村集体首先在村民小组内部组织村民进行民主讨论， 挨家挨户征求意 见。 群众意见最初难以统一， 大家都有自己的顾 虑和想法，经过村干部 反复解释、群众反复讨论，大家逐步认识 到小田并大田的好处， 最终全 体村民都以签字、 摁手印的方式同 意合并地块进行重新分配。 村集体成 立了工作小组， 具体负责方 案的制定实施， 包括土地测量和分配的措 施、 沟路渠桥
16、的规划等， 方案经过村民大会通过之后执行。 随后工作小 组把全村每家每户 的小地块进行集中并且预留好公共用地， 按照每户承 包亩数进行 重新划分，形成了 10 亩到 30 亩不等的大块田。地块合并最大的问题就是如何确保公平公正。 为此， 在土地 分配 环节， 工作组组织村民进行了两轮抽签。 第一轮抽分田先后 顺序签，确 定每户地块互换顺序；第二轮抽具体地块签，按照每 户人口确定具体地块 的位置和边界。 整个分配过程透明操作， 每 个步骤都在全村进行公示，接受村民监督。 分配完成以后进行确 权到户，每家农户都办理了土地承包经营权证。（2）规范指导，大力推广 目前，中央还没有针对土地细碎化治理的 正式文件， 具体的 改革措施只能依靠群众摸索加上地方政府的适当引 导。 为了规范 改革，怀远县在总结经验之后因势利导， 对农民的自发创 新精神 进行了规范指导，按照“小试验、大方向、作示范、探路子”的要求，出台了相关指导意见， 要求在推进“一
