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1、基层乡镇敬老院转型区域养老服务中心的经验材料在熟悉的乡土老去，是传统乡土社会的养老实践，也是当前许多在村老人和即将返乡农民的理想养老图景。不过，这一理想似乎越来越难以成为现实。毋庸置疑，对于健康老人来说，乡村开阔的居住空间和自给自足的小农经济是城市难以比拟的天然养老优势。然而，伴随年龄的增长和身体机能的下降，吃饭出行、精神陪伴、生活照料等养老需求逐渐凸显，村庄人口的稀疏和市场发育的不足此时却也成为在乡养老的劣势。因此，农村养老问题的关键不在健康老人，而在于如何为需求分散且高度细化的老人创造不离乡的养老支持体系。近期，笔者及团队在XX调研时发现，当地正在推动的乡镇敬老院转型区域养老服务中心，是建
2、构以乡为基本单位的养老服务体系的重要举措，有助于实现不离乡的养老。据了解，从今年开始，XX省委改革办将乡镇特困供养服务设施（敬老院）转型纳入7个微改革事项。同时，政府工作报告将“有序推进200个乡镇敬老院转型为区域养老服务中心”列为民生工作重点。在改革的过程中，各地涌现出了一批值得借鉴的典型经验，下面笔者将结合此次调研重点XX省XX市商城县XX镇的敬老院转型区域养老服务中心经验进行总结。XX镇敬老院于2007年建成，是乡镇办的特困人员（原农村五保户）集中供养机构。转型之前，和其他许多农村敬老院一样，XX镇敬老院面临几大难题：一是资源利用率较低。建成十多年来，XX镇敬老院的入住人数一直在10人左
3、右，剩余50张床位基本闲置。根据规定，特困人员入住敬老院遵循本人自愿原则，而大多数生活尚能自理的特困人员更愿意选择在家而非到敬老院集中供养。二是服务水平有限。由于入住人数不多，敬老院配备2名工作人员，院长负责院内安全和矛盾协调等工作，另外一人负责卫生清洁和买菜做饭，每月工资600元，没有专门的护理员。三是乡镇财政压力较大。敬老院所需费用实行乡镇统筹，五保户的生活费（572元/人/月）和护理费（自理160元/人/月，半失能400元/人/月，失能800元/人/月）是主要的收入来源，基本只能保证日常吃饭和水电开支。此外，人员工资、院内维修等费用均由乡镇财政负担，从有限的社会救助资金中开支。在上述现实
4、困境下，2022年XX镇作为第一批试点正式启动敬老院转型工作，转型主要表现在三个方面：一是经营主体变化。不同于原先公办模式，敬老院转型后采取公建民营模式，在保证敬老院房屋、土地等集体资产属性的基础上，由政府投入项目资金重新翻新，再以租赁的方式交由经过政府考察的本地乡贤经营。经营主体每年向乡镇支付8万元租金，除此之外财务独立，自负盈亏。二是服务对象扩大。原先敬老院只收住五保户群体，市场主体进入之后，除了保障五保户应收尽收，还面向有需求的社会老人开放，根据身体自理程度收取12002000元不等，经济困难的家庭可以适当减免。截止9月初调研结束，敬老院共入住特困人员33人，社会老人12人。三是服务质量
5、提升。服务对象的扩大使得敬老院能够形成一定的规模效应，院内工作人员从2人增加到5人。与此同时，工作人员的工资从原先的600元/月增加到平均2600元/月，并辅之以激励和监督，工作人员的积极性得到提高。在以敬老院为核心的集中供养机构转型基础上，XX镇还发展了针对居家分散群体的上门服务，实现了对机构养老的有效补充。当前，居家上门服务对于广大中西部农村仍然是新生事物，其核心是要解决“钱从哪里来”和“人从哪里找”两大问题。对此，XX镇的独特性创造在于针对分散供养特困人员的护理改革。在资金来源方面，将既有的护理费进行统筹使用，从“撒胡椒面”到“集中力量办大事”。一直以来，特困人员的护理费交给指定的护理人
6、，一般是近亲属，但是发放的护理费使用效果普遍不佳。由于“能自理的人员其实用不着护理费”、“拿了护理费不履行义务”、“找不到合适的护理人”等情况，分散供养的特困人员户容户貌差、生活质量低且精神较为孤独。针对这一状况，XX镇改变传统的护理费发放方式，通过乡村两级干部共同入户走访、做思想工作，针对护理效果不佳的特困人员，与其签订协议，将护理费上收以统筹使用。最终，XX镇全乡共341名特困人员（占全部特困人员90%以上）签订协议，整合年度资金共约90万元。在队伍培育方面，利用村庄中有意愿、有能力的留守妇女为特困人员提供上门服务，为居家特困人员建构起“雪中送炭”的稳定支持关系。在筛选环节，乡镇民政干部和
7、村干部进行把关，筛选人品好、家庭关系和谐且家庭负担不重的留守妇女，组成“老爱笑”10人护理员队伍。每两人一组，根据所在村划分片区，按照特困人员的自理/半失能/失能情况每月分别上门2/4/6次，提供助洁、代购、理发、助医、精神慰藉等日常基础性服务，每次时间不低于半小时，同时在服务对象生日时送蛋糕、过年送饺子等。为便于资金的规范化使用，XX镇采取购买服务的方式，将上门服务和敬老院经营统一打包给市场主体，由市场主体对护理员进行日常管理。此外，镇相关领导和村两委共同参与，发挥关系协调和监督指导的功能，以保证服务质量。经过一年多的服务，特困人员的生活状况和精神面貌得到了显著改善。可以看到，敬老院转型和居
8、家上门服务的拓展，构筑起以乡镇为单元的区域养老服务体系，能够适应不同群体和不同层次的养老需求。值得注意的是，不管是敬老院提供的集中式机构服务，还是为居家群体提供的分散式上门服务，不同养老模式之间并非全然割裂，而是具备共同的内核，即实现不离乡土的低成本、高福利养老。并且，在以乡镇为基本单元时，不同养老模式之间的转换成本较低而高度一体化。居家养老的大多数老人能够通过上门服务获取低成本、便利的小微需求满足；而当需求溢出家庭之后，老人能够选择入住到敬老院，和熟悉的乡亲们一起生活，接受组织化的服务，有尊严地老去。从这个角度来看，以敬老院转型为核心的区域养老服务体系构建，有助于真正实现“没有围墙”的在地化
9、养老。在XX镇敬老院转型区域养老服务中心的经验中，有两个基本原则值得注意。其一是要坚持政府的引领性角色。敬老院转型的重要变化是改变传统政府包办模式，引入市场机制来激发社会活力，但是这一变化并不意味着政府可以“甩包袱”。相反，在前期宣传、组织动员、关系协调、监督约束等前中后多个环节，政府都需要发挥关键作用，以此保证公益性和市场性的平衡。其二是要赋予基层自主性。XX镇的转型经验之所以获得良好成效，在很大程度上是因地制宜进行机制创新的结果。换句话说，敢于突破、实事求是的工作态度和方法是创新内在的灵魂。因此，在进行更大范围的推广时，要警惕将之变成以行政命令方式推动的标准化制度，而要注重从思想上动员和改变基层干部群众，并鼓励切合地方实际的自主探索。第 6 页 共 6 页
