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1、国有企业合规管理与公司治理手册目录第一章 国有企业合规管理概述1第二章 国有企业推行职业经理人制度的全流程法律风险防控8第三章 国有股权进场交易前签订意向协议的法律分析及合规建议15第四章 国有企业合规之国有资产交易要点解读25第五章 国有企业对外投资合规要点35第六章 以国企相关人员责任看国有企业合规管理的重点领域-以63号文为视角39第七章 解析国企入局产业园区房屋租赁的三个主要法律问题48第八章 融资性贸易纠纷案件的识别、裁判路径及合规建议53第九章 国企改革视角解析国有资本投资公司65第十章 国有企业视角下，明股实债的裁审探析71第十一章 国有企业视角下劳务派遣的风险梳理及合规管控78
2、第十二章 国有企业如何筑牢合规风险从子公司蔓延到集团的“防火墙”85第一章 国有企业合规管理概述一、引言国有企业一直是我国探索企业合规管理路上的“排头兵”，越来越多的企业认识到合规管理的重要性，逐渐地从“要我合规”到“我要合规”，从“专项合规”到“全面合规”转变。本文以地方国有企业搭建合规管理体系之初，经常会碰到的三个焦点问题入手进行分析及梳理。二、国有企业视角下的合规内涵因违反美国出口管制规定被第二次处罚的中兴通讯案例，让“合规”这个概念得到了更大的普及，合规对我国企业而言是个舶来品，目前对于合规并未有统一的定义。在我国，首先是金融行业对合规有要求，而后延伸至证券领域、央企及民企，下述是我国
3、关于企业合规管理的相关国家标准、指引及国际标准的主要文件：发布时间发布机构文件名称备注2006年10月25日中国银监会商业银行合规风险管理指引这是我国首个专门针对合规管理发布的文件2007年9月7日发布2016年12月30日修改中国保监会保险公司合规管理办法在中国的保险公司强制适用2017年6月6日发布2020年3月20日修改中国证监会证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法在中国的证券公司和证券投资基金管理公司强制适用2018年11月2日国务院国有资产监督管理委员会（下称“国资委”）中央企业合规管理指引（试行）中央企业根据本指引，结合实际制定合规管理实施细则。地方国有资产监督管理机构可以参
4、照本指引2018年12月26日国家发展和改革委员会会等七部门企业境外经营合规管理指引适用于开展对外贸易、境外投资、对外承包工程等“走出去”相关业务的中国境内企业及其境外子公司、分公司、代表机构等境外分支机构2017年12月29日中国国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会合规管理体系指南该标准适用于所有类型的企业，将限于金融行业的企业合规管理扩展到全行业的各类企业中2021年4月13日国际标准化组织合规管理体系 要求及使用指南（ISO 37301:2021）在ISO 19600合规管理体系指南（2014）的基础上更新发布2022年4月1日国资委中央企业合规管理办法（公开征求意见稿）国
5、资委公布了中央企业合规管理办法（公开征求意见稿）并向社会公开征求意见，并拟废止国资委于2018年11月2日发布的中央企业合规管理指引（试行）上述有关企业合规管理的文件都对“合规”做了相应的定义，比如证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法第二条第二款“本办法所称合规，是指证券基金经营机构及其工作人员的经营管理和执业行为符合法律、法规、规章及规范性文件、行业规范和自律规则、公司内部规章制度，以及行业普遍遵守的职业道德和行为准则（以下统称法律法规和准则）。”又如企业境外经营合规管理指引第三条“本指引所称合规，是指企业及其员工的经营管理行为符合有关法律法规、国际条约、监管规定、行业准则、商业惯例、
6、道德规范和企业依法制定的章程及规章制度等要求。”2022年4月1日，国务院国有资产监督管理委员会公布的中央企业合规管理办法（公开征求意见稿）（以下简称合规管理办法），此次公开的合规管理办法征求意见稿共有八章四十四条，在其正式施行后将会取代2018年制定的中央企业合规管理指引（试行），在其第三条的规定即：“所称合规，是指中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、党内法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则、标准，以及企业章程、规章制度等要求。从上述文件的文义上看，合规可以理解为企业及其员工（主体）的经营管理行为（行为）符合有关法律法规、党内法规、国际条约、监管规定、行业准则、商业惯例、道德规范
7、和企业依法制定的章程及规章制度等（内规及外规）的企业治理模式。目前我国国有企业大多是企业集团，除了母公司外，下辖子集团，子集团项下再有自己的子公司，各母子公司横跨不同行业/板块，可能有贸易、地产置业、互联网、供应链、产业投资、片区开发等等，因此合规义务的识别及合规流程就必须基于行业业务模式，设计合规流程需“融合”到企业的业务线中，很多国有企业领导层对合规工作的重视度不够，一个非常重要的原因之一就是设计的合规仅限于制度本身，并未真正地结合业务，形成适合公司的业务合规流程。中央企业合规管理指引（试行）第四条也有相应的体现，在建立健全合规管理体系时，应坚持将合规要求覆盖各业务领域、各部门、各级子企业
8、和分支机构、全体员工，同时要求应明确合规管理流程，确保合规要求融入业务领域。因此笔者认为，国有企业视角下的合规内涵，结合文义、合规管理的全面性以及对业务的渗透性，可做如下归纳解释：三、法律、合规、风险、内控、审计定位不清对于国有企业而言，虽不是都会配备法律、合规、风险、内控的部门或岗位，但是法律、合规、风险、内控这四个概念我们却经常听到，尤其是国有企业想要建立合规管理组织体系时，负责人产生的第一疑惑就是不知这四者的区别和联系，而正常定位是合规管理组织体系搭建并得以有效运作的一个重要前提。由于企业法律风险、合规、内部控制风险（运行风险）和全面风险对应的管理部门是法务部、合规部、内控部门、风控部门
9、，笔者以各部门的主要工作内容为视角，逐一进行厘清。法务部与合规部的主要工作经常存在重叠和交叉，法务部的主要工作侧重于法律事务，例如法律咨询、合同审查、诉讼或仲裁等，合规部的核心主要工作侧重于合规风险管理、合规审查、受理职责范围内的违规举报，组织或参与对违规事件的调查以及建立合规绩效指标，监控和衡量合规绩效，识别改进需求，同时合规管理是面向未来行为的管理控制，中央企业全面风险管理指引第六条“本指引所称内部控制系统，指围绕风险管理策略目标，针对企业战略、规划、产品研发、投融资、市场运营、财务、内部审计、法律事务、人力资源、采购、加工制造、销售、物流、质量、安全生产、环境保护等各项业务管理及其重要业
10、务流程，通过执行风险管理基本流程，制定并执行的规章制度、程序和措施，以及第三条即国资委对企业风险的分类为战略风险、市场风险、运营风险、财务风险、法律风险等。从三者的内涵以及风险管控的层级来看，合规管理小于内部控制，内部控制小于全面风险管理。风控部门一般的主要工作内容为风险信息收集、风险评估、风险策略、风险管理解决方案等，内控部门一般的主要工作内容是通过明确企业各业务职能项下的制度、流程，从而促进企业经营目标的实现。除此之外，大家可能比较熟知的还有一个审计部，关于合规部与审计部的区别和联系，企业境外经营合规管理指引第二十六条进行了非常清楚的释明即“企业合规管理职能应与内部审计职能分离。企业审计部
11、门应对企业合规管理的执行情况、合规管理体系的适当性和有效性等进行独立审计。审计部门应将合规审计结果告知合规管理部门，合规管理部门也可根据合规风险的识别和评估情况向审计部门提出开展审计工作的建议。”简而言之，合规检查则是内审部门的一项职责，合规部应受到内审部门的相关复查，合规部可以就合规风险的识别和评估情况向审计部提出开展审计工作的建议。四、国有企业合规体系搭建过程中可能存在的误区误区（一）：企业合规管理仅仅是合规部门的事情国资委中央企业全面风险管理指引第十条规定：“企业开展全面风险管理工作应与其他管理工作紧密结合，把风险管理的各项要求融入企业管理和业务流程中。具备条件的企业可建立风险管理三道防
12、线，即各有关职能部门和业务单位为第一道防线；风险管理职能部门和董事会下设的风险管理委员会为第二道防线；内部审计部门和董事会下设的审计委员会为第三道防线。”业务部门是合规风险的第一道防线，对本部门领域的合规与合规管理负首要责任，业务部门自己负责本领域的日常合规管理工作，主要包括：按照合规要求完善业务管理制度和流程，主动开展合规风险识别和隐患排查，发布合规预警，组织合规审查，及时向合规管理牵头部门通报风险事项，妥善应对合规风险事件，做好本领域合规培训和商业伙伴合规调查等工作，组织或配合进行违规问题调查并及时整改。误区（二）：合规管理仅仅是摆设，对企业不能产生实质效益当前其实大部分企业对合规管理都不
13、是很重视，决策层对开展合规工作也不是很主动，比较大的一个外驱力可能是法律法规和国家政策要求。对于合规可以创造的正向价值不是非常知晓。笔者通过一则案例即（2017）年甘01刑终89号，阐述合规管理的功能价值之一-隔离员工违法行为责任和公司责任。2011年至2013年9月，A公司的郑某等6名员工为推销配方奶粉，通过拉关系和支付好处费等手段，从兰州市多家医院的医务人员处非法获取孕产妇姓名、手机号等公民个人信息。2016年兰州市城关区人民法院一审宣判，以侵犯公民个人信息罪分别判处郑某等人拘役4个月至有期徒刑1年6个月不等的刑罚。在该案的一审程序中，A公司通过举证材料说明公司内部已建立禁止员工侵犯公民个
14、人信息的合规管理体系，从而举证本案中的被告人非法获取孕产妇手机号等行为属个人行为，而不代表公司行为。A公司的主张被一审法院予以采纳。一审判决作出后，6名被告人以本案属单位犯罪为由提起上诉，但二审法院在二审刑事裁定书中维持一审判决，认定A公司不构成单位犯罪，驳回上诉。A公司的案例揭示了合规管理的价值之一，通过制定和实施合规管理制度，证明自身已尽到对员工的管理责任，将员工个人的违法行为与该公司的单位犯罪进行了有效隔离，从而免除公司因员工个人行为而陷入“单位犯罪”的不利境地。第二章 国有企业推行职业经理人制度的全流程法律风险防控概述2015年颁布的中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见首次提
15、出在国有企业推行职业经理人制度。2020年1月国务院国有企业改革领导小组办公室印发了关于印发“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引和“双百企业”推行职业经理人制度操作指引的通知（国企改办发20202号，以下简称“职业经理人操作指引”），明确提出“双百企业”职业经理人市场化选聘的标准、来源和程序，此外，在职业经理人薪酬方面强调“业绩与薪酬双对标”原则，由董事会与职业经理人根据一系列相关因素协商确定。目前国有企业职业经理人的来源主要包括如下四种途径：内部转化、社会招聘、内部竞聘、混合所有制改革选聘，如下图：形式内部转化系统内选聘社会公开招聘混合所有制改革选聘适用范围企业现有经营管理人员转聘，适宜公司治理及内部管理系统相对较成熟的企业具体形式为国资系统调动，一般适用以社会利益为导向，以保障民生、提供公共产品和服务为主要目标的国有企业适宜主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业且市场人力资源丰富通过产权结构调整促成职业经理人制度，如中国建材集团有限公司2014年混改背景下职业经理人生成模式本文结合职业经理人操作指引，以国有企业采取社会公开招聘方式从外部聘用职业经理人为视角，针对选人前-选人-用人-解聘的全流程进行法律分析并提出防范建议，供国有
