管理业绩和合同

管 理 业 绩 和 合 同 第三部分 联合国系统成果管理问题系列报告 撰 稿 埃文丰泰内奥尔蒂斯 伊万戈里塔 维克多维斯里克 联 合 检 查 组 日内瓦 2004 年JIU/REP/2004/8 管 理 业 绩 和 合 同 第三部分 联合国系统成果管理问题系列报告 撰 稿 埃文丰泰内奥尔蒂斯 伊万戈里塔 维克多维斯里克 联 合 检 查 组 日内瓦 2004 年JIU/REP/2004/8 ORIGINAL:ENGLISH iii 目 录 章 次 段 次 页 次 缩略语.一、导 言.1-6 二、业绩管理.7-36 三、奖励业绩.37-65 四、合同安排.66-110 iv 缩 略 语 ALD 限期任用 CEB 行政首长协委会 e-PAS 电子考绩制度 FAO 粮食及农业组织 IAEA 国际原子能机构 ICSC 国际公务员制度委员会 ILO 国际劳工组织 ILOAT 劳工组织行政法庭 IMF 国际货币基金组织 ITU 国际电信联盟 OECD 经济合作与发展组织 OIOS 联合国内部监督事务厅 OPE 全面业绩评估(世界银行)PFP 按业绩计薪制度 PRP 按业绩计薪 RBM 成果管理制 UNAT 联合国行政法庭 UNDP 联合国开发计划署 UNESCO 联合国教育、科学及文化组织 UNFPA 联合国人口基金 UNHCR 联合国难民事务高级专员办事处 UNIDO 联合国工业发展组织 WFP 世界粮食计划署 WHO 世界卫生组织 WTO 世界贸易组织 1 一、导 言 1.正如本报告第一部分和第二部分所指出，近年来联合国系统的多数组织已经向成果管理制靠拢。这些组织的努力并不是孤立的，这反映出了一种普遍的文化变革，各国政府的管理部门都已经开始实施衡量业绩、权力下放以及问责制。除其他外，这种“新的公共管理”具有以下一些特点：(a)更加重视具体规定机构和官员的应有业绩；(b)改进机构内外的信息、报告和监测制度；(c)作出着重效果的工作安排，根据个人的业绩进行奖惩。1 2.报告的第一部分和第二部分还强调指出了联合国各组织在实行这种文化变革的过程中所遇到的困难，第一部分侧重于成果管理制及其实施的整个概念，第二部分的重点在于作为人力资源管理核心内容的权力下放和问责制，认为这些内容对于成果管理制的概念化和实施具有十分重要的意义。本报告的第三部分讨论成果管理问题以及为支持成果管理制而作出何种安排的问题。3.业绩管理是责任、职权以及问责制度的一个组成部分。必须根据明确规定的目标来准确评估个人的业绩，通过可以确定的指标加以衡量，对于为整个成果作出的个人贡献也必须进行评估。如果要在某个组织的所有层次都认真贯彻成果管理制的话，管理部门就必须依据这种评估采取行动。然后必须制定合同安排，根据业绩进行奖惩，从而支持这种着重效果的方法。此外，如果考虑在进行适当的监测和设置问责机制的情况下授权管理人员的话，那么在行使管理职权方面，任命的方式也可能成为一种关键的因素。4.本报告前面几个部分也已经指出，由于许多联合国组织最近才开始进行改革或者仍然在实施改革的过程之中，要评估改革的影响还为时过早。在业绩管理和合同改革方面情况尤其如此。所以，联检组在此提出一个基准框架，希望参加这项工作的组织能够使用这个框架来衡量他们在实施成果管理制方式所取得的进展。框架举出了有关政策和惯例的实例，可以用作拟定这些基准和推动进展的基础。1 John Martin 改变问责关系：政治、消费者以及市场(经合法组织，公共管理处，1997 年)。2 5.同报告第二部分的情况一样，国际公务员制度委员会所编制的人力资源管理框架 2 以及最近其他一些研究报告是检查专员开展工作的出发点和主要参考文件。因此，他们并不打算重复委员会就业绩管理和合同安排等问题所开展的十分广泛和引人注目的工作，也不准备抢先提出结论，而是要向各会员国、参加组织的行政首脑以及工作人员提出一种简单而全面的想法，说明这些问题同成果管理制之间的联系。6.本报告的第三部分是同第一部分和第二部分同时起草的，编写方法已经在报告的概览中予以说明。特别需要提出的是，报告的初稿曾经送交于 2004 年 6 月举行的一次工作会议供讨论，这次会议是向参加联检组的组织的所有有关官员开放的，其中大多数人都参加了会议。与会者积极和有建设性的参与是完成基准框架的一个重要因素。检查专员们感谢所有为编写本报告作出贡献的人士。2 大会第五十五届会议正式记录，补编 30，文件 A/55/30,附件二。3 二、业绩管理 7.可将业绩管理界定为一个组织要求其作为个人和团体成员的工作人员为完成该组织的任务和目标而提高组织效率的系统过程。然而，在联合国系统中，业绩管理早就被理解成狭义的业绩评估。同时，为了进行这种评估已经在 1980 年代和 1990 年代制定了各种制度，但是这些制度都缺乏可信性。国际公务员制度委员会已经指出，虽然在 2003 年接受调查的所有的联合国系统组织都实行了个人业绩评估制度，但是评估很少能够及时完成，而且这些组织 95%以上的工作人员都被评为三种表现最好的等级。3 8.除了这些不平衡的遵约率以及工作人员普遍评估等级过高，当时执行的制度缺乏下文所描述的许多特点，因此并不是一致的和可靠的业绩管理制度。必须纠正这种情况，由于完善的业绩管理制度对于成果管理制的重要性，一些组织已经开始纠正这种情况。世界卫生组织的秘书处明确指出：“对于工作人员的有效管理、建设性的反馈和指导以及目标明确的学习都是改善组织业绩的组成部分，因为它们能够改进个人和集体的表现。营造一种环境，使得工作人员和管理人员能够就工作和优先秩序进行高质量的对话，这对于达到方案目标是至关重要的。”4 什么是业绩管理制度取得成功的关键因素？A.组织文化 9.如果没有真正的业绩文化，先进的使用网基工具的业绩管理制度也是没有用的。除非管理人员准备对下属工作人员的表现进行公平的评估并且采取相应行动，同时除非工作人员准备接受管理人员在这一方面的特权和责任，否则再先进的工具也没有用武之地。只有当工作人员和管理人员都认真地对待业绩评估并且承认这种做法的用处，评估才会有可信性并且对业绩产生影响。然而，联合国系 3 “在同一个系统中的有关业绩管理的质量和数量信息”(ICSC/57/R.2/Add.2)。4 “人力资源管理：2004-2005 年的前景”，世界卫生组织人力资源司所编写的文件。4 统许多组织的官员告诉检查专员说，由于这些组织的公司文化主张和谐和妥协，而不赞成开诚布公地解决问题，有关管理人员仍然不愿意对业绩作出评判，也很少对下属进行业绩管理。在本报告第二部分中所提到的多数管理发展方案试图解决这个问题，但是这有待于真正的业绩文化的形成，同时高级管理人员本身也必须对实行业绩管理制度承担责任。在联合国系统中，执行电子考绩制度被列为实行秘书长同各个部门和办事处首长之间的年度方案管理计划的一项关键指标，其目标是要强调高级管理人员在业绩管理中的重要性。5 基准1 一种有效的业绩管理制度的主要前提是改变有关组织的文化。B.个别业绩预期和组织目标 10.完全成功的业绩管理制度的关键内容是要明确一个组织各级的不同目标，以便为实现理事会为该组织确定的整体目标而作出贡献，同时还要从上到下在各级之间直至个人建立起一种纵向的责任制纽带。11.虽然近年来联合国系统的各组织已经为进一步明确其战略目标而作出了努力(正如本报告第一部分所指出)，但是国际公务员制度委员会最近对该系统业绩管理的审查表明，在个人一级很少进行目标的确定，而且往往将关于任务和责任的说明当作目标。6 即使在将部门和所在单位的目标同个人的工作计划建立正式联系的时候，这也可能是临时性的联系，而不是同部门一级的成果管理建立系统性 5 见上文脚注 3。6 同上。5 的联系。此外，对于个人业绩评估的本身并不总是能够清楚地说明有关工作人员对于该组织成果所作贡献的方式和程度。7 12.这种困难并不是联合国系统特有的，甚至也不是公共部门组织所特有的。私营部门的公司曾经努力将其公司、部门和雇员的目标联系在一起，但是有关这些努力的研究表明，几乎没有公司取得了成功。在最近的一次调查中，73%的公司说，他们已经发出了明确的战略指示，但是只有 44%的公司说，他们的战略指示已经清楚地传达到需要具体执行指示的员工。这项调查还表明，在许多情况下，人们认为公司的目标只适用于高级管理人员，而不是“在前沿阵地的”工人。8 13.检查专员们认为，应当特别注意这样一些案例：对于方案业绩的评估同对于执行方案的工作人员个别业绩的评估发生了矛盾。检查专员经常收到有关这些案例的报告，说是某些单位多数工作人员的业绩被评为超出了预期，但是又没有证据说明有关方案的执行也同样超出了预期。7 例如，参看联合国文件 A/57/726,第 46 段，以及世界卫生大会外部审计员有关该组织业绩综合管理的报告(A/57/20,第 93-94 段)。8 “人力资源目标同公司成功挂钩时才能发挥最大的效用”，载于劳动力管理，2003 年 11 月 26 日。6 在联合国开发计划署，成果和能力评价使得每一个工作人员都能够将本身的业绩目标同所在单位和办事处的目标联系起来。因此，所有工作人员都能够将其业绩目标和评估同以下目标挂钩：(a)办事处在其战略成果框架中规定的实质性目标；以及(b)在成果管理框架中规定的管理目标。这种做法将个别工作人员的业绩规划、审查和评估同国家办事处所确定的方案和管理优先秩序联系起来。目前正在做出努力准备在个别业绩同单位/办事处业绩之间建立更加明确的联系，同时还要确保能够查明和处理某个单位的业绩评估同该单位工作人员的个别业绩评估之间的矛盾。正在世界粮食规划署执行的新的业绩和能力改进方案将个人的工作计划同该组织的目标联系起来。这种制度是同成果管理制司一起制定的，其目标是要确保该组织的所有工作人员对于成果管理制有一致的认识。在世界银行，全面业绩评估反映出工作人员执行其个别成果协议和学习计划的程度，同时指出在这一过程中的缺点。然而，最终是薪金审核反映出管理部门有关在可比较的水平上对本单位工作人员的全面贡献作出的评价。换句话说，全面业绩评估是根据个别拟定的标准来衡量业绩，而薪金审核则是在同其他工作人员做比较的情况下衡量业绩。联合国工业发展组织(工发组织)正在做出努力，试图通过在组织、部门和个人各级实行记分卡制度(如下图所示)将2004-2005年的中期方案框架同个别工作人员的活动联系起来。9 中期方案框架以及方案和预算文件 主要的方案和 服务模块记分卡 纳入工作计划的 部门一级记分卡 工作人员记分卡 9 工发组织，2003 年年度报告，第六章，业绩管理，第 53 页。7 14.将业绩评估周期同有关组织两年期方案预算周期联系在一起可以促进规定目标的协调。由于在预算周期结束之时各种活动很多，规定在此时完成业绩评估可能是不现实的，但是业绩评估周期可以推迟几周开始，而原定时间不变。于2004年开始执行的联合国教育、科学和文化组织(教科文组织)新的业绩评估政策故意把评估周期定为两年，以便确保同该组织的方案周期保持一致。职等内加薪继续按年度进行。管理人员就加薪事宜专门提出建议，但是这种建议必须要同同一时期的业绩评估保持一致。15.同样重要的是，必须承认横向联系，业绩管理制度必须查明为了实现部门和个人的业绩指标，还需要组织内外的哪些单位的合作。这一点变得越来越重要，因为近年来机构间的项目或者活动的数目已经大大增加，特别是在外地一级，有时候会使得部门业绩的评估变得更为困难。16.在将个人业绩同其所在单位或者部门的业绩挂钩方面可能会出现另外一种困难，联合国组织工作人员的流动性和轮换率可能会增加，这可能意味着这些部门工作人员的更替率会更高。基准2 业绩管理制度向工作人员传达和澄清该组织的目标，并将个人业绩要求同组织目标联系起来。C.作为管理工具的业绩管理 17.管理人员往往将业绩管理看作是一种行政义务：必须每年同下属工作人员就其成绩和可能存在的缺点进行一次尴尬的会话，而不是把它看成是一种规范的有关业绩问题的长期对话。这种对话应开始于评估周期之