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1、 张成福版公共管理学总结48700字 当代思考政府问题的焦点：摆脱传统科层制政府的僵化模式，建立、培养并发展一个具有合法性基础的、代表与体现公共利益、更具民主与法制精神、更具回应性和责任、更具效率和效能、更加公开和廉洁、更具能力和国际竞争力的新治理典范，建立优异的治理，实现善政。第1章 公共管理导论1.1 公共管理意义：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。其性质在于：1、承认政府部门治理的正当性2、强调政府对社会治理的主要责任3、强调政府、企业、公民社会的互
2、动以及在处理社会及经济问题中的责任共负4、强调多元价值5、强调政府绩效的重要性6、既重视法律、制度，更关注 管理战略、管理方法7、以公共的福祉和公共利益为目标8、将公共行政视为一种职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。1.2 公共管理学的发展与研究途径威尔逊行政之研究：呼吁建立一种新式的行政科学，使政府的运作如企业经营般流畅。四个基本命题：一是政府是最基本的组织环境；二是主管的功能将是研究的焦点；三是研究更有效管理的原则和技术是发展行政能力的关键；四是比较法是研究和促进行政领域进展的方法。1、公共管理发展的学科背景亨利认为经历了4个阶段：政治与行政二分法：古德诺和怀特认为政治是国家意志的表现
3、，而行政是国家意志的执行；政治不要干扰行政，行政管理系科学的问题，应维持价值中立，而以追求经济与效率为目标。公共行政关注如何有效运用资源以执行政策。行政原则。魏华毕在公共行政原则强调科学的行政原则，使行政人员掌握并成为专家。前两种阶段最大的不足在于忽略了政治环境对公共行政之影响，缺乏对政治环境的研究与了解，更没有对政治管理相关知能的探讨。而所谓的行政原则，往往彼此矛盾，不能适应于所有的行政情景，西蒙认为充其量是行政格言。公共行政即政治学。公共行政向政治学回归。政治学作为公共行政的母学科，对公共行政的性格发展产生巨大影响，政治学的基本箴言，如民主价值、多元政体、公民参与、社会正义、法治、正当程序
4、等对公共行政影响巨大。这时的公共行政具有强烈的规范取向，对改进公共行政实务助益不多。”有公共而无行政” .公共行政即管理学。60年代一对70年代起，一些学者不满政治取向的公共行政研究，转而向管理领域寻求发展。将公共行政建立在三个基本假设基础上：一是公共行政与私部门的行政没有本质的区别；二是强调一般管理或类同管理；三是企业绩效优于政府绩效，主张师法企业，提高政府绩效；美国莫什金提出公共管理的三个核心要素：政策管理、方案管理、资源管理。核心是将公共行政类同于一般管理，受到质疑：一是公共管理与私人管理是否相同。许多学者认为，公共行政与企业管理有相当不同的意识形态，强调不同的价值企业管理强调资金、利润
5、、成本，而公共行政则以民主宪政为基础，强调人民主权、分权、制衡、人权、多元主义、公共利益、公平正义、法治等价值。有学者认为两者在所有重要的层面上都不相同，而在所有不我还要的 层面上又都类似。质疑二是企业是否比政府有更高的绩效公共行政即管理学的发展，缺点是有管理而无公共，忽略了公共管理所处的政治环境和公私管理之差异。由于大环境之差异，私部门管理的知、技、概念和工具，在引入政府部门运用后，产生格格不入甚至失灵的情况。因而将传统公共行政的规范取向与一般管理的工具取向结合起来，发展出了公共管理途径。2、公共管理发展的时代背景（1）政府规模的扩大和政府角色的膨胀以及社会对政府之不满。二战后，在福利国家观
6、念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民之福利，政府大量通过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和保护性的管制。其结果是：一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务；另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满。政府受到越来越多的抨击，胡斯认为对政府的抨击来自三个方面：一是认为政府规模太大，而且消耗了过多的稀缺资源；二是政府活动的范围过大，政府自身陷入了过多的活动，许多活动的提供皆有替代方法可以运用；三是政府行事的方法，通过官僚体制提供服务必须导致平庸和无效率。（2）经济因素与财政压力。工业化国家朝着福利国家的方
7、向发展，造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了政府的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了政治、经济的不稳定。另一方面，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对各国政府均造成巨大的改革压力，如何促进国内经济的发展，节省政府的施政成本，提升国际竞争力，自然成为各国执政者面临的核心课题。因而，思考政府改革以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必然成为一项重要策略。（3）社会问题与政府不可治理性的增加。随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性的增加。另
8、一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府功能确有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制的墨守成规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，引发了民众对政府的信任危机，使政府的存在充满了合法性危机。政府改革的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声响起，缩小政府职能成为一股潮流和趋势。（4）新右派学说与保守主义政治意识形态的巨大影响 。7、80年代起，保守主义倾向的政党在西方执政，新右派抨击60年代盛行的社会福利国家和政治有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生“预算最大化”；公共服务系垄断形态的动作模式；
9、政府过度扩张的结果威胁个人自由，同时不得于企业及企业精神之伸张；政府寻求均等的社会正义措施缺乏正当性；公共支出大幅啬会因举债而排斥私部门之成长。在他们看来，政府失灵比市场失灵更为严重。在这种情况下，亲市场、反政府的信念大行其道，公共行政求助于市场或类似市场的解决之道，几乎成为一种不可臵疑的选择。3 公共管理的研究途径以及特质（公共政策的途径P途径及企业管理途径B途径）波兹曼（1）P途径下的公共管理：公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。研究取向上，重视非理性的、非量化的，以实务为基础的规范取向；在研究方法上，大多彩个案研究法；研究内容上，以高层管理者特别是政治性任命官员为教学研究对象，力
10、促此类人员与学界之间的沟通对话。（2）、B途径下的公共管理：认同公共行政即管理学；认为公私部门的管理者无质上的差异，主张以实证理论来描述与解释公私部门的差异。偏好接受企业管理的概念与工具，并将之引入公共管理；采用案例研究与量化研究作为研究主要方法；注重从不同的学术领域中吸取有用的理论、技术与方法；以具备文官资格的公共管理者为主要研究对象。4、公共管理学的特点：（1）是一个整合性的概念。是一种介于企业管理与公共行政之间的“第三条道路”。在WHAT、WHY 上沿袭公共行政，而在HOW 上借鉴企业管理。（2）将私部门的管理手段运用于公共部门，但并未改变公共部门的主体性。罚张在维持“公共”性格的基础上
11、，运用私部门所使用的管理方法，在实际选择使用时讲究实用主义。（3）重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。任何公共事务的管理必须解决两大问题，内部/技术问题、外部/整合问题。与外部的整合能获诸多好处，如对现实的完整检视，拓宽研究范围，获取更多的研究资源，并加强与其他理论的竞争。（4）不完全等同于“政府管理”，而意味着一种新治理。强调的是治理，即由众多行动者组成的一个关系网络和众多行动者之间的合作伙伴关系。（5）强调价值调和与责任。不仅重视三E，即经济、效率、效能，同时也重视公平、正义和民主。在主张弹性、自主管理、授予权能的同时，强调责任的重要性，并认为只有发展客观有效
12、的绩效测量标准，政府的责任才能落实。（6）重视政府改革与再造。公共管理的兴起与发展，与20世纪780年代以来的政府改革与政府再造密切相连，并一直是研究主体。这反映了公共管理理论与实务之间结合的特性。（7）是一个科际整合的研究领域。从政治学、经济学、社会学、心理学、管理学借鉴了许多的理论与方法。1.3 公共管理的特质以及与私部门管理的区别1、政治权威和经济权威：波兹曼认为公共管理就是对政治权威的管理。许多公共管理活动本身就具强制性，当人民有违反法令的事情发生时，其便可在职权范围内依法予以处理，而其它组织则不具这种公权力。么部门的权威可称之为市场权威或经济权威，这种权威非制度与法律所授予，而是来自
13、经济性的市场力量。其权威取决于在市场上的竞争力，这种权威往往不能以国家的强制力为后盾。2、多元制衡与自主性：公共管理是在民主宪政的框架下进行的，其权威是割裂的。民主国家多注重政治权威的分立与制衡，相互作用的场，充著着政治考虑。私部门管理，固然也受到外在各种权威的影响，受政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟。公共管理只有有限的管理自主权却有复杂的政治界面，而工商企业或私部门管理则有相对充分的管理自主权。3、公共利益与私利益：公共管理的一个核心议题便在于保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益。相反，私人企业往往是个人利益最大化的追求者。当然，公共利益与私人利益并非完全对立，有时二者可以
14、相得益彰，所谓“大私至公”便包含其理。不过，有时是对立的，无法兼顾。4、法的支配与意思自治：从管理与法的角度来看，由于法律是人民意志的表现，具体执行法律的内容，无异于实现公共利益，因此为实现政府任务，达到政府的目的，政府部门可依具体情况，采取不同的行政措施，但应在法律允许的范围内，受到法律的支配，这是法治国家的基本要求和原则。事实上，在近现代民主宪政发展过程中，政府施政应受法的约束，确立了法律优位和法律保留原则，对于政府而言，“凡是法律未允许的便是非法的”。尽管这一消极法治原则被后世的积极法治主义取代，在现实管理中政府拥有广大的自由裁量权，并发展为拥有“行政保留权”，但法治政府的基本内核并没有
15、发生根本性的改变。在法治国家，一切组织的动作需在国家法律框架下进行，这是一个基本规则，其目的是保障私领域的权益，从而减少暴政的侵害。对于私领域的管理，相比较于公共管理的严格受法的支配而言，其更多的是遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以自己的意思而为之。5、政府与市场：最重要的一个差别在于政府与市场的区别和差异。政府与市场是现代社会的两大控制体系，如果不考虑政治制度上的差异，国与国之间的差异可以便是政府替代市场的不同以及市场替代政府的不同。具体1）垄断与市场。2）公共产品与私人产品：公共产品具有不可侵害性、非排他性；而私部门提供的产品或服务为私人产
16、品，是可分割的、排他的，价格也是可以衡量的3）自由与依赖。4）利润与支持。6、多元理性与经济理性：公共部门处于社会各种力量作用的中心，公共管理事实上也承担着社会价值权威性分配的职责。在这个变革的、多元发展的社会，社会利益是多元的，社会的价值也是多元的，而且利益和价值之间往往是冲突的，政府需要在多元的甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和抉择。因此，政府治理中的理性往往是多元理发，考虑各种利益和价值的平衡，而非单一向度的考虑，如效率与平等、改革与稳定、个人利益与公共利益的平衡等。私部门经济理性，较少顾及其他理性的考虑。1.3 新公共管理上世纪80年代以来，为应对财政危机和政府的信任危机、纯净赤字，开始大规模的政府改革，其管理模式由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。包括：1）企业管理技术的应用；2）服务及顾客导向的变化；3）公共行政体
