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1、 基层社会治理中“三治”融合的实践路径 王秋慧Summary 自治、法治、德治“三治”融合，是提升基层社会治理现代化的应有之义。“三治”融合的作用机理揭示了其内生关系、连接关系、交互关系，呈现出三者相融的结构形式。江苏省南通市通州区通过“三治”融合模式实践，转变了治理体系、提升了治理实效、改进了治理方式，但仍然存在着群众力量调动不充分、法律资源分配不均等、“三治”融合还不到位等问题。有效实现基层社会治理“三治”融合，应重视基层社会自治，发挥群众参与的作用;推行法治社会建设，发挥法治保障核心作用;坚守基层德治准则，彰显传统德治社会价值;建立“三治协同”关系，提升基层社会“三治”能力。Key 自治
2、;法治;德治;基层社会治理F320.3 A 2096-8442（2020）03-0070-04党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重大战略部署。在党中央相关政策的推动下，将自治、法治、德治等要素紧密结合，是基层社会治理的出发点和落脚点。为深入贯彻落实党中央的顶层设计，江苏省南通市通州区着力提升基层社会治理社会化水平，围绕着基层社会治理中自治、法治、德治融合的作用机理，探索基层社会治理的实践路径。一、基层社会治理中“三治”融合的作用机理在现代社会治理模式中，自治、法治、德治单一的模式已难以适应社会的发展，三者并非独立互嵌的关系，而是有机融合 1 。一是法治与自治呈现内生关系
3、，两者辩证统一。自治以法治作为保障，承载着民主价值，需要法治对其边界作出界定。法治以自治作为基础，规范社会群众共识，二者互为表里，缺一不可。二是法治与德治呈现连接关系，共同追求社会的规范有序。法治为“刚”，德治以“柔”，法治以人为强制调整，德治以人的内心自觉和社会舆论自发调整，两个不同概念的身份结合和融合，在不同的轨道上运行，又以不同的方式调整社会秩序，共同进化。三是德治与自治形成交互关系，在基层社会治理的特定场域中产生交叉，存在共性。一方面，德治在建立普遍道德共识的过程中，以自治为基础，以心中认可的道德作为目标，而非借助外力强加。另一方面，自治因德治而更具活力，以更有效的规范基层社会秩序 2
4、 。自治是法治和德治的基础，法治是自治和德治的保障，德治则具有较高的追求，三者之间有一定的优先次序，如图1所示，A坐标代表自治，L坐标代表法治，V坐标代表德治，三者构成基层社会治理的“三轴”，其分布的空间组合E1F1G1H1-OFGH就是“三治”融合后的社会治理空间，即“自治法治德治”。自治、法治与德治“指数”水平越高，对应的E1F1G1H1-OFGH体积则越大，也就意味着社会治理水平越高。图1 “三治”融合作用机理的三维结构图二、江苏省南通市通州区“三治”融合的实践成效“三治”融合作为基层社会治理的新模式，其发展遵循实践导向。近年来，江苏省南通市通州区结合当地发展实际，探索自治、法治、德治相
5、结合的“三治”融合模式，取得了一定的成效。（一）治理体系得以转变一是党建引领基层群众互动。基层群众自治的关键是始终把党的领导摆在首要地位。目前江苏省南通市通州区建立“五位一体”党建惠民联动工作体系，全区以15个镇（街道）党（工）委为龙头、243个村（社区）党总支为主体，通过筑牢建强“群众家门口”党组织的做法，把党建工作的链条延伸到社区每一个领域。如五接镇在村党总支框架下，根据本地基层党组织实际情况，探索总结了“三三制”社会管理模式，开展“访民情、听民意、解民难、办民事”的活动，构建“一级抓一级，一级对一级负责”全方位、多层次、广覆盖的大党建格局。二是协商议事机制拢起民心民力。截至2019年12
6、月，江苏省南通市通州区共建成261家“有事好商量”协商议事室，实现了镇村全覆盖。由南通市通州区先锋街道花园村、金沙街道育才社区等作为试点，通过社区居民选出当前最需解决的社区事务议题，提交到社区民情议事会协商讨论，协商议事机制让群众自己“说事、议事、主事”，激发了群众参与热情，使政府与社区（村）组织的关系由“领导-被领导”向“指导-协助”转变。三是提升网格化服务工作。江苏省南通市通州区243个村（社区）设立一般网格1 867个，专属网格971个，配备网格员7 165名，35个邻里为一个基层网格，设置邻里服务处，网格管理服务采取“1+N”模式，不断改进和优化专兼职网格员队伍，实现了邻里有形覆盖、自
7、治有序实施、作用有效发挥，推动了社区邻里自治和基层网格化管理服务的有机融合，推进乡村治理体系建设。（二）治理实效得以提升一是加快构建公共法律服务体系。江苏省南通市通州区建立了具有通州特色的区、镇、村三级公共法律服务体系，以区公共法律服务中心为龙头、15个乡镇（街道）公共法律服务中心为枢纽、243村（社区）司法行政服务站为延伸，形成了公共法律服务立体化服务格局，推动了法律服务的辐射范围。二是多措并举开展基层普法教育宣传活动。江苏省南通市通州区秉持法律标准是治理准则的理念，以多种方式推广宣传法律条文。法治文化阵地建设连续三年被区委区政府列入为民办实事项目，打造了“线下+线上、传统+创新”的法治宣传
8、模式，开展“德法涵养文明共建绿色生活”等系列主题活动，借助广播电视台“法治专题”栏目全方位开展普法宣传。三是不断完善矛盾糾纷多元化解机制。社会矛盾纠纷是社会治理中一项重要内容，江苏省南通市通州区不断完善矛盾纠纷多元化解的机制，积极开发重大矛盾纠纷和信访信息排查报送信息系统，近三年来，调解成功率达到96.64%。以法治思维化解社会矛盾，提升了治理实效。（三）治理方式得以改进一是“选典型树榜样”引领示范育家风。道德榜样具有一定的正面价值导向，往往能够发挥引领和示范作用。江苏省南通市通州区通过发挥榜样的力量，在全社会范围内广泛开展道德评选活动，以先进典型教育人、引导人，营造出基层社会向善向好的氛围。
9、如曾获评“全国文明村”的兴仁镇徐庄村开展了“十星级文明户”“五好家庭”的创评活动，以家庭为单位，充分发挥榜样的引领示范作用。二是“乡风文明工程”涵养道德淳民风。通过“以文化人”实施德治。江苏省南通市通州区借助“通州之夜”平台为基层群众献上百场文化惠民工程文艺演出，以“深入基层，服务基层”的理念推动基层文化建设，促进乡风为民，丰富百姓文化生活，营造向善向上的社会氛围，在基层社会形成良好的民风社风。三是“建积分立民规”道德激励树新风。为发挥道德的激励功能，江苏省南通市通州区部分乡镇在基层社会治理中引入积分管理，借助德治积分，形成基层社会治理动力。如江苏省南通市通州区川姜镇志南村本地村民有3 700
10、多人，外来人口有8 200多人，该村本地村民与外地人口比例为1：2，存在着治理覆盖难的困境。通过引入德治积分管理，对低分居民进行批评教育，对高分居民实行奖励。通过德治积分的方式，促进乡风民风“美”起来。三、江苏省南通市通州区“三治”融合实践中存在的问题（一）群众力量调动不充分从治理力量的角度而言，江苏省南通市通州区基层社会治理的方式主要为党委领导下的居（村）民自治+社会协同。从社会治理主体的参与情况来看，治理力量仍未充分调动。一方面，居（村）民参与的积极性不够高，乡贤的社会威望并未有效发挥作用。当前，全区居（村）民的参与情况，以居委会干部和退休人员为主，中青年居民参与度不高，社会工作者和志愿者
11、的水平参差不齐。另一方面，社会协同力量的参与不足。江苏省南通市通州区社会组织孵化基地一直处于筹建过程中，受资金和场地影响，处于相对落后的地位。（二）法律资源分配不均等从整体上来说，虽然江苏省南通市通州区的各社区、村居都得到了一定的法律资源分配，但是在资源分配的额度上仍存在着不均等的现象。越往基层，资源相对匮乏越明显，地域间、城乡间、乡镇间也存在着资源分配不均等的现象。如在基层公共法律服务资源的分配上，目前全区15个镇（街道）实有公共法律服务人员129人，其中专业法律人員仅45人，主要集中在城市社区，农村地区存在着法律专业人员紧缺、分配不均衡的问题，引发了供需矛盾，限制了基层治理职能发挥。（三）
12、“三治”融合还不到位自治、法治、德治融合的社会治理模式，要“将三种治理要素有机结合，构建完善的乡村治理机制” 3 。从实践上来看，“三治”在一定程度上还只是“三合板”，并未成为“混凝土预制板”。如江苏省南通市通州区川姜镇志南村虽然引入积分制开展了基层治理工作，但目前积分制的评价内容仍仅限于垃圾乱扔、违章建筑建造等德治层面，还未更好地将积分制与法律规则有效融合。四、优化“三治”融合实践的路径（一）重视基层自治，发挥群众参与的作用基层自治是群众自发性的积极参与和国家政权有意识的推动介入相结合的产物，因而要不断拓展基层自治的实践形式，尊重和维护基层群众自治的自发性力量，调动群众参与的积极性和热情，发
13、挥其参与其中的基础性作用。一要发挥人民主体性作用。建立健全群众自治机制。一方面，要不断扩大协商议事室的影响力，开展协商议事样板观摩活动，调动群众自我管理的积极性。另一方面，要进一步强化先锋街道、育才社区协商议事室的典型示范作用。借助榜样示范作用，调动更多村民的参与热情，投身到基层社会治理中。二要优化基层工作队伍人员结构。对社会工作者和志愿者组织定期集中培训和跟班学习，切实提升基层工作者的理论知识和实践经验。提高工作人员业务能力，更好的开展基层社会治理工作。三要强化多元自治权威的良性互动与协同共治。在基层自治主体呈现多元化的背景下，群众自治主体不再仅仅局限于居（村）委会本身，应该向人民团体、社会
14、组织等不断延伸，增强社会协同力量在基层自治的活力。如江苏省南通市通州区川姜镇家纺产业的商会组织、行业协会较为丰富，针对这一特点，可以发挥多元主体的力量，在自治的同时，各治理主体保持高度联动协同。（二）推行法治社会建设，发挥法治保障作用推行法治社会建设是对全面依法治国的贯彻落实，是促进多元社会主体参与公共事务的有效之举。为保证社会治理主体地位合法、行为依法、成员守法，要不断树立法治思维，发挥法治保障的核心作用，推进社会治理法治化。一要均衡法律资源分配，提供专业的法律服务。一方面，要不断深化公共法律服务体系，充分发挥村（居）法律顾问的作用，强化“一村（社区）一法律顾问”的资源配置，面向基层集中实施
15、一批法律服务扶贫项目，为贫困群众提供优质、高效的公共法律服务。另一方面，要加强法律服务专业人才的引进，以政策的扶持吸引更多律师、基层法律工作者加入到公共法律服务队伍中来，尤其是深入农村一线地区。二要树立规则意识，规范治理运行机制。不断强化各项流程和规章制度的程序性，建立和完善公示制度、信息公开制度等。一方面，各社区（村）通过公开栏、网络等方式公开群众的公共事务，接受群众监督。另一方面，各社区（村）通过建立理财小组，强化村务监督委员会的作用。三要坚持法治思维，以法治化方式化解社会矛盾纠纷。学习借鉴新时代“枫桥经验”，注重发挥律师和村（居）法律顾问在预防和化解矛盾纠纷中的专业优势，积极发展人民调解
16、、行政调解、行业专业调解，不断提升运用法治思维法治方式化解社会矛盾水平，全力维护社会大局稳定。（三）坚守基层德治准则，彰显传统德治社会价值基层社会治理中融入德治理念，在一定程度上能够促进城乡形成共同的价值理念，增强群众的认同感和归属感，共建精神共同体。加强德治的道德教化作用，使德治与自治、法治相得益彰。一要以文养德。适应新时代发展要求，继承传统文化中的精华。一方面，各社区（村）结合各社区（村）实际，凝练具有特色的文化品牌，如“家文化”“善文化”等，做大做精文化品牌，着力打造家门口的文化乐园。另一方面，借助本地区的文化资源优势，通过阵地建设，在全区范围内开设“农家书屋+四点半课堂”、社区文化活动室等，为群众提供公共文化产品，丰富精神食粮。二要以评弘德。开展道德评议活动，组织动员居（村）民评议个人、家庭、社会的道德状况，严格评议程序，注重评议结果的运用，形成崇德向善
