从行政吸纳到简政放权

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1、从行政吸纳到简政放权中央政府自2022年发布全面推进依法行政实施纲要并要求 转变政府职能和深化行政体制改革以来，从开展型政府向法治政府转 型已成为一项非常重要的施政目标。2022年出台关于加强市县政 府依法行政的决定并对市县两级政府依法行政提出了详细要求， 2022年进一步以关于加强法治政府建设的意见要求深入贯彻前 述文件，建设法治政府因此成为了对依法治国和依法行政的延续。1 不过，尽管中央政府付出了诸多努力，但由行政、财政和法律分权结 构所带来的利益冲突、信息失真和监督困境等难题，使地方开展型政 府仍然以开展和稳定为核心目标而忽视了法治，由地方政府主导的诸 多管理方式和管理体制构成了中央政府

2、推行法治的障碍。22022年党的十八大把法治政府基本建成确立为2022年全面建成 小康社会的重要目标，法治政府建设更受重视。十八届四中全会进一 步提出全面推进依法治国，2022年又出台了更明确的法治政府建 设实施纲要(2022-2022)，提出了包括职能厘定、行政制度、行政决 策、行政执法、权力监督、矛盾化解等在内的具体内容。从依法治国、 依法行政向法治政府转变说明法治建设的内容在不断丰富，而十八大 以来的法治政府建设目标和历程那么表达了从单纯依赖行政力量到同 方政商庇护联盟，使民众的利益常常受到侵害而无法得到救济并引发 各类抗争，28损害中央政府的合法性目标。我国中央政府显然注意到了与“行政

3、吸纳法治”相伴随的地方 政府“掠夺”问题和由此对中央政府合法性目标带来的损害，因此， 开展型政府如何推进法治被提上议事日程。为有效应对严重的基层行 政执法违法问题，在20世纪80、90年代一系列分散立法的基础上， 1997年党的十五大明确提出“依法治国”并要求“全面推进依法行 政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府” o 2022年，中 央政府发布全面推进依法行政实施纲要，提出“全面推进依法行 政，建设法治政府”的目标。2022年又出台关于加强市县政府依 法行政的决定，对市县两级政府依法行政提出了详细要求，2022年 进一步以关于加强法治政府建设的意见要求深入贯彻前述文件。对上述依法治国

4、、依法行政和法治政府建设的政策文本梳理说明, 从1994年到2022年，与政府体制改革相契合，围绕着行政决策、行 政立法、行政执法、监督问责、信息公开、理念认知、组织领导等重 点，我国的法治建设不断推进（见表1）。其中，在制度建构方面取得 的成绩，比方行政服务中心建设、信息公开制度、行政首长责任制、 行政决策多元参与、多重监督机制以及政府内部法制机构的开展，无 一不表达出中央政府回应社会矛盾和提高治理绩效的努力。不过，受 制于“行政吸纳法治”尤其是行政部门优位、行政权责不清、立法与 司法权威缺乏的现实情况，法治建设的效果有限，法治与分权、改革 和稳定等多重目标之间矛盾重重。这些阻碍法治政府建设

5、的矛盾具体表现为：一是统一法治与法律分权和法治地方化的矛盾。单一制国家下的 法治本是由中央政府主导的统一法治，但由于我国实行“行政发包制” 并强调属地管理，地方政府在地方治理中的影响力常常大于中央政府。 比方，法律的地方化甚至使地方法院在很长时间内变成了 “地方的法 院”。在这种背景下，即使中央政府愿意推动法治，也会面临来自地 方的诸多障碍。29二是刚性法治与灵活改革的矛盾。在命令型统治之下，政府的灵 活调整及学习能力是诸多政策创新的源泉，而强调规那么明确和预期稳 定的刚性法治会约束政府的行动能力并与改革产生矛盾。30表现在 实践中，承当上级任务和重点工作的地方政府强调政治和经济逻辑优 先于法

6、治要求，常常以违法的方式履行职能，而且未必会受到上级惩 罚。31同时，由法制办和司法局主导的法治政府建设考核评估也难 以真正对干部人事管理产生影响。32因此，刚性法治可能会削弱政 府灵活改革的能力，法治实践那么呈现出较强的机会主义和任意性特征。三是法治与稳定的矛盾。开展主义的意识形态与维稳体制交织在 一起，常常使法治化的纠纷解决机制变得半法律化和行政化，或者演 变为基于市场的讨价还价和关系治理。结果就是，国家和法律的权威 以及公民权利都在博弈和妥协过程中被商品化，充满不确定性且难以 持续，甚至在无法达成妥协时反过来威胁稳定。33可见，尽管中央政府出台了很多文件并强力推动依法行政和法治 政府建设

7、，但由于政府管理的行政分权、纠纷解决的行政吸纳和维稳 体制的行政依赖，使法治政府建设成了 “行政吸纳法 治“(legal-bureaucratic absorption) o 如图 1 所示，其典型特征 包括：在行政主导之下，政府职能庞杂和权责不清成为法治政府建设 的基础性难题；法治目标与其他治理目标尤其是与分权、改革、稳定 之间存在多重结构性矛盾和悖论，34法治无法得到政府的优先注意 力；过于依靠行政系统内的监督、纠错和问责机制而容易走向封闭化、 形式化和地方化，法治考核与评估被“行政吸纳”而难以引导政府行 为向法治化转型；法治实践的随意性和机会主义特征较强，并在不同 地区和领域形成了不平衡

8、的“局部法治”和“混合法律政体”的现 象。35由此，在法治建设的双重逻辑中，行政主导演变成了行政吸 纳，本可与行政主导并行不悖的司法治理逻辑被行政吸纳所遮蔽，司 法对地方治理实践的影响力相当有限。正是在无限政府理念下形成的“行政吸纳法治”使法治政府建 设遭遇了多重困难，因此并不奇怪，在前述对2022年全面推进依 法行政实施纲要和2022年关于加强法治政府建设的意见的比 较中，后者除了与当时的行政体制改革相一致而明确提出全面推进政 务公开和建设行政服务中心之外，与前者在其他方面并无太大差异。 2022年对行政管理体制、决策体制、执法体制、监督体制等提出的 要求，至今仍然是改革的目标。中国政法大学

9、法治研究院发布的法治 政府评估报告也指出，我国地方法治政府建设虽然总体水平在持续提 高,但仍在低位徘徊。36那么，在“行政吸纳法治”之外，开展型政府是否还有推进法治 的新策略和新路径呢？自十八大以来，随着“全面建成小康社会、全 面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”战略布局的提出，“深 入推进依法行政，加快建设法治政府”成为了全面推进依法治国的重 大任务，法治政府建设的逻辑已然发生改变，即从行政吸纳向简政放 权和司法治理转变。简政放权：法治政府建设的新逻辑2022年党的十八大把法治政府基本建成确立为2022年全面建成 小康社会的重要目标后，2022年十八届四中全会通过关于全面推 进依法治国假

10、设干重大问题的决定，并提出依法治国、依法执政、依 法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；2022 年又出台法治政府建设实施纲要(2022-2022)(下称纲要), 提出了包括政府职能、行政制度、行政决策、规范执法、权力监督、 纠纷解决、法治思维等七个方面在内的主要任务。相比于2022年的 关于加强法治政府建设的意见对依法行政意识与能力、制度建设、 行政决策、规范执法、政务公开、监督问责、化解纠纷、组织领导与 催促检验等要求，纲要在原有基础上重点强调了 “依法全面履行 政府职能”这个突破口。“依法全面履行政府职能”之所以重要，是因为厘清政府权责是 建设法治政府的前提和基础。与

11、“简政放权放管结合优化服务”改革 的要求和目标一致，纲要从过去单纯强调行政部门及其职能的有 限改革到提出简政放权和加强监管，以深化行政审批制度改革为重点 并大力推行权力清单、责任清单和负面清单制度，要求推进政府机构、 职能、权限、程序、责任的法定化以及不同层级政府事权的规范化、 法律化，确保政府全面依法履行宏观调控、市场监管、社会治理、公 共服务、环境保护等职责，这说明法治政府建设的逻辑已经发生转变。“依法全面履行政府职能”不仅意味着要转变政府职能尤其是 转变政府与市场和社会间关系、不同层级政府以及具体政府部门之间 的关系，而且进一步把建设法治政府与建设服务型政府统一在一起, 将有助于解决由行

12、政权责不清引起的政府选择性履职问题并缓解法 治与分权、改革和稳定之间的多重矛盾。尽管我们在“行政吸纳法治” 阶段已经认识到加快行政管理体制改革是建设法治政府的基本途径， 37但过去的法治政府建设受制于行政改革“精简一膨胀一再精简 一再膨胀”循环以及国家权力的泛化，形成了无限政府并导致“通往 法治国家的路途依然遥远”。38相反，围绕简政放权而出台的政府 权力清单、责任清单和负面清单制度强调，与社会和市场活动联系紧 密的行政内容、行政程序和行政责任的改革而被称为“最大的法治进 步。39到2022年，国务院已累计削减行政审批事项697项，占 总数的41%。40以商事制度的改革为例，国务院2022年第

13、29号 公报已确定把上海浦东新区实行“证照别离”改革试点的经验复制 推广到天津、辽宁、浙江、福建、河南、湖北、广东、重庆、四川、 陕西10个自贸试验区，要求在清理规范各类许可并削减审批事项、 放开准入的基础上，强化事中事后监管来提高监管效率和监管成效， 实现跨部门、跨层次、跨区域的信息共享。尽管监管型国家建设仍面 临着诸多不确定性，但积极推进中的简政放权改革已超越了过去30 多年任务型、阶段性、选择性、计划性的政府机构改革，41呈现出 结构性、系统性、回应性和整体性的制度改革模式。换言之，“简政 放权放管结合优化服务”正在从整体上重塑治理形态，推动无限政府 向有限政府转型，代表着开展型政府建设

14、法治的新路径。由“放管服”推动的整体性政府改革带来的第二个重要转变是, 它使得在“行政吸纳法治”模式下被行政力量所遮蔽的司法治理逻 辑得以彰显。尽管2022年的全面推进依法行政实施纲要和2022 年的关于加强法治政府建设的意见几乎已经包括了 2022年纲 要中所强调的党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、行政监 督、专业监督以及社会和舆论监督，但纲要要求“强化对行政权 力的制约和监督”已不再是老调重弹。以简政放权为重点的整体性政 府体制改革，使得在党政监督之外真正加强其他监督和制约机制尤其 是提高司法监督的地位成为了可能：十八大以来的司法改革，比方省 以下地方法院人财物统一管理试点、设立巡回

15、法庭和跨行政区划法院 办理跨区域案件、推行行政机关负责人出庭应诉制度等都是为了克服 司法地方主义；42同时，大力推动司法公开和司法问责等举措，那么 是为了提高司法的透明度和权威性。此外，简政放权的同时还需要加 强监管，因而可以预期，监管型国家建设将对司法治理协调政府与社 会和市场间关系的作用提出更大需求。尽管“行政吸纳法治”结构中的行政分权、维稳体制等特征仍然 存在甚至被强化，法治与分权、改革、稳定之间的矛盾也难以完全消 解，但司法治理的地位提高不仅能直接发挥对政府行为和公共政策的 监督、调整、优化作用，而且能够把来自民众和社会的诉讼压力传导 给政府，从而抑制政府法治实践的机会主义和随意性。总

16、之，从行政吸纳到简政放权的转变过程（表2）,也是司法治理 逻辑从被遮蔽到彰显自身的过程，前者有助于解决法治政府建设面临 的政府权责不清这一基础性难题,后者能够显著提高司法治理的影响 力和效果，行政改革与司法改革的同时推进说明法治政府建设的双重 逻辑都发生了转变。具体来看，“行政吸纳法治”模式虽然在理念上 也追求有限政府，但行政部门作为核心行动者只关注依法行政过程 （甚至对过程的重视也不够）而忽视依法行政的职权范围、内容和后果, 强调党政监督而弱化了其他监督模式，实际形态仍是无限政府；而简 政放权的整体性政府改革，在理念上强调有限、有效与问责政府的统 一，进而把目标也定位为法治政府与创新政府、责任政府、廉洁政府 的组合，强调行政部门、司法部门乃至社会力量的共同参与，兼顾了 源头治理和过程治理。回到对行政主导和司法治理两种法治建设逻辑的讨论，政府部门 掌握着专业、信息、资