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1、 新常态下创新审计工作的思考与探索 走过而立之年的新中国审计，历经起步、发展和规范，在中国特色审计体系已初步建立之际，党中央、国务院在我国经济发展进入新常态下，以关于加强审计工作的意见和关于完善审计制度若干重大问题的框架意见等为标志，对审计工作发展和履职履责提出了新的要求。审计署审时度势，及时明确适应新常态践行新理念的一系列新部署，可以说，我国审计事业发展步入了一个新的里程碑。如何清醒认识新形势，树立新理念，乘势而上以创新推动审计工作再上新台阶，是我们各级审计机关在审计发展新阶段之初面临的新课题，需要我们认真面对和解决。一、把握大局，认清审计发展新形势把握审计发展的新形势，笔者认为应从以下几个
2、大方面来看：（一）国外审计的发展及启示纵观国外审计的发展进程，从审计体制模式上大多早已采取立法和司法模式，像我国隶属政府的审计模式仅有十几个国家采用，可以说大多数国家的审计独立性早已比较强。从审计内容和重点看，大多数国家已转向绩效审计为主的阶段，而我国绩效审计总体占比还比较小。从审计资源组成上看，不少国家通过购买社会服务方式，利用社会审计力量较多，而我国目前还较少利用社会审计力量，且政府审计力量普遍还比较薄弱。另外，与国外发达国家相比，我们抓审计整改的成效、审计结果的公开和发挥社会监督作用等方面与国外成熟审计模式相比还有较大的差距。（二）新中国审计的发展步入了一个新阶段新中国审计走过的30 年
3、，大概每十年一个台阶。而近两年随着国务院关于加强审计工作的意见和中办、国办关于完善审计制度若干重大问题的框架意见的相继出台，是新中国审计事业发展里程碑意义的标志，审计署2016 年年初又出台了“十三五”审计发展规划，进一步明确未来五年和今后审计发展的目标和任务。党和国家不仅给审计提出了新的要求，而且还从体制机制上指明了改革和完善的大方向。可以说，我国审计事业的发展又迈进了一个新的历史发展阶段，在这个审计发展的新时代，需要我们既要准确认识，又要认真把握。2014 年10 月， 国务院下发了关于加强审计工作的意见，对审计工作的重点和目标提出了明确要求；2014 年11 月，党的十八届四中全会做出了
4、完善审计制度、保障依法独立行使监督权的重大决策；2015 年两办又专门印发了关于完善审计制度若干重大问题的框架意见及关于实行审计全覆盖、省以下审计机关人财物管理改革、推进审计职业化三个相关配套文件，为审计的发展明确了体制机制上的重点目标和总体要求。二、更新观念，树立审计工作新理念面对新形势，笔者认为，审计工作应重点把握以下几个方面的新理念：（一）抓住一个关键审计也要创新这个关键就是十八届五中全会确立今后发展的“五大发展理念”中的“创新”。发展理念是发展行动的先导，“创新、协调、绿色、开放、共享”这五大发展理念是关乎我国发展全局的一切深刻变革，是实现“两个一百年”奋斗目标的思想指引。“创新”位居
5、“五大发展理念”之首，是历史发展的动力、时代发展的关键。创新才能发展，创新才能带来活力。国家把创新居于五大发展理念之首，审计作为国家治理的一部分，随着国家治理内容和重点发生变化，审计工作也需要创新，只有创新，才能满足时代的需要，才能更好地推动审计工作开展。审计创新应从两方面努力，一方面要抓好审计部门自身工作创新，另一方面审计工作要服务社会创新发展。审计部门自身工作的创新应着力以下几点：一是要创新符合时代发展的审计理论，不断引领审计工作步入创新轨道；二是要创新审计管理体制改革，加强全国审计工作的统筹和管理，积极推进省以下审计机关人财物管理改革，从体制机制上解决和增强审计独立性；三是要创新适应新形
6、势的审计方法，指导审计工作取得更大成效；四是要创新促进审计工作的制度建设，建立良好的工作机制；五是要创新培养审计人员综合素质和能力，更好发挥审计人员的主观能动作用。审计工作服务社会创新发展方面，一是要坚持依法审计、实事求是，认真把握审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见中提出的“四个坚持”原则，注重揭示和反映改革创新中可能带来的不确定因素、经济结构调整中可能出现的风险和问题，促进防范经济领域风险隐患；二是要积极肯定创新经验和做法，注重保护改革发展中的新生事物，对突破原有的制度和规定，但有利于维护人民利益、有利于改革发展的新举措，要给予鼓励和支持，促进培育增长新动力、打造发展
7、新引擎、拓展发展新空间，推动创新完善发展新体制和宏观调控方式。（二）明确一个定位服务国家治理明确一个定位就是要明确当今审计工作总体功能定位是什么。从审计方式方法上看，古代审计通过“审、勘、磨、计、覆、勾、稽、比”，体现更多的是稽核；新中国审计机关成立之初，体现更多的是通过查账，实现纠错防弊。当前中国审计方式方法虽然已不仅仅局限于查账，但财务收支审计仍多于绩效审计，今后我国审计的发展方向应该是越来越注重于政策落实和绩效审计。随着我国市场经济和民主法制建设的日臻完善，在党的十八大前，审计署提出了“免疫系统”这一新的审计功能定位。党的十八大，特别是十八届三中、四中全会做出加强法制建设，全面深化改革总
8、体部署之后，中国特色审计理论研究也随着时代的发展和要求，得到进一步深化和发展，“免疫系统”理论得以进一步升华，审计是“国家治理基石”的功能定位脱颖而出。笔者认为，国家治理相对免疫系统论，更能凸显审计参与和服务国家治理的主动性和全面性。因为一个国家的治理分决策、执行和监督三大系统，审计监督是国家治理的重要组成部分，将国家审计功能定位于国家治理的基石，既表明中国特色审计理论研究发展日臻成熟，更为全国各级审计机关指明了目标和方向。（三）突出第一要务政策落实审计随着中国经济进入新常态，党的十八大之后，新一届党中央、国务院为推动经济社会发展，落实“四个全面”战略部署，做出了稳增长、促改革、调结构、惠民生
9、、防风险等一系列重大改革部署，出台了一系列措施。审计作为国家治理的重要组成部分，2014 年10 月印发的国务院关于加强审计工作的意见，对其具体要求审计工作重点的第一条，明确提出了“发挥审计促进国家重大政策部署落实的保障作用”。特别是李克强总理多次明确而又形象地提出，审计工作者要当好政策落实的“督察员”。刘家义审计长也多次强调当前乃至今后一定时期，国家重大政策措施落实跟踪审计都是各级审计机关的第一重要任务。这不仅体现在近两年全国审计工作会议讲话和审计项目的安排上，而且在2016 年2 月审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见第三部分“进一步突出审计重点，推动深化改革和创新发
10、展”中，明确指出当前及今后一个时期，要重点抓好八个方面的工作，第一项就是“持续组织对国家重大政策措施落实情况的跟踪审计”。为此，各级审计机关把政策落实跟踪审计作为第一重要任务，既是经济发展进入新常态下时代对审计工作的要求，也是党中央、国务院赋予审计机关的一项首要重任。（四）做到四个坚持审计工作原则当前，在明确一个关键“创新”、一个审计定位国家治理的基石、第一要务政策落实跟踪审计的总体要求基础上，审计机关还需要树立什么新的具体审计原则理念呢？2016 年2 月印发的审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见中第二部分“自觉适应新常态，践行新理念”给出了非常具体的答案，要求“各级审
11、计机关要以新理念把握引领新常态，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。笔者将文件第二部分中的“四个坚持”内容归纳为：一要坚持客观求实，树立全新定性标准。要求“严格遵循宪法和基本法律法规，以是否符合中央决定精神和重大改革方向作为审计定性判断的标准”，这是审计署第一次在正式文件中系统全面地明确新形势下对审计进行定性判断的标准。接着文件中又具体地明确“三个区分”让审计人员在实际工作中把握：把推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，
12、同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，审慎作出结论和处理。二要坚持问题导向，严查重大违法违纪。要求“严肃查处损害国家和人民利益、重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损、重大风险隐患等问题，对以权谋私、假公济私、权钱交易、骗取财政资金、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等违法犯罪问题，要始终坚持零容忍，坚决查处”。三要坚持鼓励创新，保护改革新生事物。要求“注重保护改革发展中的新生事物，对突破原有制度或规定，但有利于维护人民利益，有利于调结构、补短板、化解产能过剩，有利于降低企业成本、提质增效，有利于化解房地产库存，有利于扩大有效供给，有利于防范化解金融风险，有利于资源节约利用
13、和保护生态环境，有利于推进财政资金统筹使用和提高资金绩效的创新举措，要坚决支持鼓励，积极促进规范和完善，大力推动形成新的制度规范”。四要坚持推动改革，促进体制机制完善。要求“关注影响改革发展的深层次问题，对制约和阻碍中央重大政策措施贯彻落实，制约和阻碍结构性改革推进，制约和阻碍创新创业、激发活力，制约和阻碍简政放权、政府职能转变，制约和阻碍转型升级、提高绩效等体制机制性问题，要及时反映，大力推动完善制度和深化改革”。笔者认为，以上四个大方面是新形势下审计机关应把握的一些新理念。“创新” 是关键，也是审计发展的第一动力；“国家治理的基石”是审计工作的功能定位和根本目的；“政策落实跟踪审计”是当前
14、乃至今后一定时期审计的第一重要任务；“四个坚持”是审计机关践行新理念的具体要求和指导意见。这几方面都是新形势下，各级审计机关需要认真理解和把握，并切实用于审计实践中的。三、乘势而上，开创审计工作新局面在我们认清当今审计工作面临的国际国内形势，明晰和树立现阶段审计新理念的前提下，如何贯彻落实党和国家对审计工作的新要求，如何践行审计新理念，党中央、国务院下发的关于加强审计工作意见关于完善审计制度若干重大问题的框架意见，以及审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见“十三五”国家审计工作发展规划等一系列部署已经十分明确。常言道，三分部署，七分落实。新形势既是机遇，更是挑战，各级审计机
15、关应乘势而上，锐意创新，积极推动审计工作再上新台阶。笔者认为要抓好以下几方面的工作：（一）创新审计机制，提升审计质量中办、国办关于加强审计工作的意见、关于完善审计制度若干重大问题的框架意见及相关配套文件，为改革创新审计制度指明了方向。一是作为全国审计的主管部门，审计署在督促推动7 个省市探索省以下审计机关人财物管理改革试点工作的同时，也加强了对地方审计机关的领导和业务指导，同时还正在着手制定落实关于完善审计制度若干重大问题的框架意见的一系列配套文件。二是7 个试点省市都已出台方案，正在加紧推进。三是省及地市级审计机关要加强对下级审计机关的领导，非试点地区应做好落实关于完善审计制度若干重大问题的
16、框架意见的基础工作，并统筹好审计项目计划，统筹组织审计力量，开展好涉及全局的重大项目审计，切实树立全国审计“一盘棋”理念。四是借上级审计机关加强对下级领导的东风，各级审计机关应创新审计组织模式，贯彻“一盘棋”指导思想和要求，积极推行上下一体化的综合审计。实现“六个一体化”：在审计组织上形成年度计划、审计方案、组织实施一体化；在审计内容和对象上，形成政策落实、财政、金融、企业、经济责任、资源环境、民生资金审计一体化；在方法技术上形成一线审计与后台数据分析一体化；在审计定性处理及结果上报上形成一体化；在审计结果运用及审计作用发挥上形成一体化；在审计项目归纳总结与理论研究方面形成一体化。特别是对一些涉及面广的行业性、综合性审计项目，更要上下联动，实行“大兵
