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1、 对农业专项资金绩效审计的思考与探索 提要：由于农业专项资金在管理使用、资金来源、项目实效和项目效果方面表现出的不同特点，所以对农业专项资金的绩效审计应以资金和项目作为两条主线，在真实性、合规性审计内容的基础上，深化和拓展经济性、效率性、效果性审计内容。在此基础上建立农业专项资金绩效审计的评价标准，将具体审计内容落到实处。新农村建设作为一项系统工程，是我国全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的关键所在，也是关系到我国经济和社会发展全局的重大问题。农业专项资金是政府安排用于农业和农村经济发展及帮助农民脱贫致富的专项支出，其管理、使用及绩效情况如何直接关系到党和国家的惠农政策在基层的贯彻落实效果
2、。目前，国家财政每年对“三农”投入的资金越来越大。因此，加强对农业专项资金的审计监督，是审计部门的重要职责。一、农业专项资金的特点农业专项资金的主要特点包括：一是资金管理使用上，资金链长，环节较多。一项农业专项资金，一般要经过筹集、分配、管理和使用等环节才能到项目施工单位或农户手中。二是资金来源上，点多面广，主体分散。资金来源以各级政府的财政资金为主，从中央到地方各级政府每年都有一定数量的资金投放到农业领域中去，除此之外，村居、农户的自有资金和企业或组织的资金投入也是资金来源的渠道之一。三是项目实效上，受自然因素或其他因素制约，不少项目周期较长，收效较慢。四是项目效果上，表现出多样性，即经济效
3、益、社会效益、生态效益。二、农业专项资金绩效审计的主要内容农业专项资金从资金投入角度来说，主要是用于农业基础设施建设、促进农业生产和改善农民生活等方面的资金；从资金来源看，主要表现为中央国债及中央预算资金、地方各级政府财政本级预算安排资金及配套资金、项目建设单位及乡村自筹资金、农业政策性贷款资金及外资用于农业项目的资金等。根据农业专项资金投入、来源的特点，审计内容包括对申报立项、资金落实、资金分配、资金管理、资金使用、制度运作、项目管护、效益产出等环节的全过程全方位的系统审计。（一）农业专项资金的真实性、合规性审计。在农业专项资金效益审计中，真实性、合规性审计是其他所有审计目标的基础，应主要从
4、以下几个方面加以重点审计。一是资金落实及拨付情况。例如，在青岛开发区审计局2009年实施的农村扶贫项目资金审计中，着重审计财政部门是否将本级及上级财政专项资金及时、足额拨付给项目建设单位；是否存在截留、挤占、挪用、滞拨、串项等问题；地方财政配套资金比例是否符合计划比例；对资金是否拨付到项目管理单位、施工建设单位进行跟踪延伸审计；对项目建设单位调拨的物资是否拨付到项目工程、项目受益村居进行跟踪延伸审计；对乡镇、村居自筹资金是否存在以劳折资情况进行重点抽查审计等。二是资金管理使用情况。以上述资金审计为例，重点对项目建设单位是否建立并认真执行专项资金管理制度、财务管理制度进行审计，主要体现在是否按要
5、求对专项资金建立专账专户管理：对资金使用过程是否严格遵守财经纪律，是否严格执行内部职责分工、授权审批制度进行审计；对支出票据真实、合规性进行重点审计，看有无采用虚假票据套取专项形成“小金库”的问题，有无混淆支出项目挤占、挪用、虚列支出、损失浪费等问题：超过规定标准的设备采购支出项目是否严格履行政府采购制度等。三是项目实施、完工进度情况。主要是在审计中要深入工程项目现场调查、观察，在严格参照项目可研报告和批复的设计论证等资料的基础上，审查工程是否已经竣工验收并投入使用，是否存在“半截子”工程和扩大建设规模、超计划建设问题，是否擅自改变项目建设计划。四是工程建设运作情况。主要通过查看项目建设单位业
6、务资料和财务资料等，看工程在选择施工单位过程中是否严格按规定对应予招标的项目进行公开招标，是否存在暗箱操作等问题：建设单位是否与具有资质的施工单位按规定签订合同，并严格按合同履约；工程预决算是否真实、合规，有无偷工减料、高估冒算、虚报冒领；工程竣工后是否及时组织验收及投入使用后是否及时结算。五是工程质量情况。通过实地查看和走访有关项目使用单位和农户，看工程质量是否达到了可研报告和期初设计要求：是否存在工程质量不过关，无法投产达效形成“烂尾工程”的问题。（二）农业专项资金的经济性审计。对农业专项资金的经济性审计，主要是看项目是否有效地利用各级财政投入的农业资金，资金在使用过程中是否做到厉行节约，
7、是否存在重大的损失浪费现象，支出是否经济合理有效。在审计中应通过调查、观察、分析等方法，做好对专项资金项目建议书、可行性研究报告及项目概预算的审计评审。一方面，审查立项的可行性，即申报立项是否进行了可行性研究，背景是否真实，建设条件是否落实，可行性研究内容是否完整，技术经济论证是否切实可行，是否符合当地自然条件（资源、地理和环境）、技术经济支持能力、社会发展实际、市场前景和可持续发展的要求。有无虚假、重复申报立项，有无随意、盲目申报立项，有无违背科学规律、忽视和谐发展和长期发展、造成效益低下的现象，是否存在项目半途而废、损失浪费的问题。另一方面，审查项目预算（或可行性报告）的经济合理性，即是否
8、体现科学、可行和节约的原则。涉及工程建设的还应审查工程设计概算和施工图预算编制是否合规、正确，包括内容是否完整，所依据的设计资料、设计图纸及变更资料是否齐全，是否做到切合实际、技术先进、经济合理等。（三）农业专项资金的效率性审计。农业专项资金效率性审计，是审计农业专项资金的投入是否有效率，是否能够做到以一定的资金投入获得相应的产出，或者获得的产出达到了可研报告或期初设计的要求，进一步说，是否能做到以最小的投入获得最大的经济效益、社会效益和生态效益。农业专项资金是否能够做到有效率，主要取决于资金运行、项目运行和内部控制制度的建立、执行，因此对效率性审计也应从这几方面人手。一是审计中要依据专项资金
9、的性质、运作形式和特点，深入分析其内在属性、外在联系和发展趋势，从管理系统、管理模式、服务效能、工作质量、项目进度、执行政策及政策制定本身等各项关键的管理活动角度，抓住重要环节和控制点，开展管理活动审计。二是制度运作审计。目前农业专项资金拨付、使用中依然不同程度地存在挤占、挪用、损失浪费、效益低下等问题，其根本原因是体制不完善、制度不健全和运作不规范。有的专项资金缺乏严密规范的管理制度，有的管理制度形同虚设，起不到应有的作用，有的管理制度背离公共财政的要求，管理职责分工不清、约束不严、监管不力，资金安排和分配缺乏按职责权限进行科学、公开、公正、公平的操作程序，有的资金条块分割、多头管理等等。审
10、计中首先要运用公共财政理论，审查相关部门、使用单位是否建立了规范有效的管理和内部控制制度，是否制定了资金使用和项目管理单位“五专责任制”（专项、专户、专用、专账、专人负责）以及跟踪反馈、绩效考评与奖惩制度，各种制度正常运作的保障措施是否健全有效。其次要通过调查、访谈、座谈会及查阅资料等方式，查明有无流于形式的制度和措施存在，评估制度、措施的执行程度。通过审计达到揭露问题、健全制度、规范管理、制衡权力、促进改革、提高效率的目的。三是资金使用审计。重点检查财政专项资金是否专用，使用过程是否体现合理、节约原则；检查各项支出是否精打细算，是否按项目要求编制资金使用计划，专项资金是否按照项目进度使用，能
11、否满足项目质量要求，有无因付款不及时而影响项目实施、错过农时工期的情况；办理工程资金结算是否履行了必要的审批或审核手续；重视和加强对财政报账制核算的审计，审查是否按照工程进度拨付款项，防止会计核算与资金的实际使用情况相脱节等。（四）农业专项资金的效果性审计。农业工程项目竣工投入使用后的效果主要通过其经济效益、社会效益和生态效益来体现。因此对农业专项资金效果进行审计，应通过对所产生的效果特点、受益范围和项目实施影响力的强弱、预期目标的实现程度等方面进行效益产出审计和必要的后续跟踪审计，以综合评价其项目效益。从所实施的退耕还林补助资金、农村扶贫项目资金等绩效审计来看，全部属于公益性、准公益性项目。
12、公益性项目效益产出审计的重点是以社会效益、生态效益为主，准公益性项目效益产出审计的重点既要立足社会效益，又要兼顾经济效益。例如在青岛开发区审计局2009年实施的“退耕还林补助资金”审计项目中，一是通过检查核实森林覆盖率、荒山荒地造林面积、林业用地面积、沙化土地面积等指标，审计退耕还林工程的实施对地方总体环境的贡献程度，森林覆盖率是否有所增加，森林的质量是否得到了提高，生态环境是否有所改善。二是通过调查了解，审计退耕还林补助资金对村居、农户收入的贡献程度。三是通过对经济林的种植及收益情况的了解，审计经济林对增强村居和农户的创收能力，提高村居和农户收入水平的贡献程度。在审计“农村扶贫项目资金”时，
13、一是审计是否按可行性报告建设扶贫项目，项目建设规模、建设内容是否符合要求。二是审计扶贫项目建成后的实际效果如何，通过比较扶贫项目建成前后村集体和农民的收人情况、促进贫困人口就业人数，审计扶贫项目是否增强了贫困村居集体和农民的创收能力，提高了集体和农民的收入水平，在促进贫困人口就业上是否达到了预期目标。三是通过调查了解审计扶贫项目对改善农村生产环境、提高农村综合生产能力的贡献程度如何。三、农业专项资金绩效审计的评价标准建立一套科学完善的评价标准体系对于深入开展农业专项资金效益审计十分重要。农业专项资金绩效审计的评价标准从内容上可以分为四个方面：政策标准、经济效益标准、社会效益标准和生态效益标准。
14、（一）政策评价标准。政策标准主要有国家法律、法规，省、市相关的政策、规定、办法等，这是开展专项资金效益审计的重要标准和首要依据。（二）经济效益评价标准。1经济性方面的评价指标。主要包括：(1)成本降低率。成本降低率=1-（某项投资的实际成本该项投资的目标成本）100%。成本降低率为正数表示节约，说明投资具有经济性。(2)资金节约率。资金节约率=1-(某项目竣工决算总额该项目预算总额)100%。在保证项目建设质量的前提下，资金节约率为正数且越大，说明项目建设的成本越低。2效率性方面的指标。主要包括：(1)资金到位率。资金到位率=资金实际拨付数计划进度投资额xl00%。该指标反映了财政和项目主管单
15、位是否足额拨付了专项资金，有无闲置、截留、挪用。(2)地方财政配套资金到位率。地方财政配套资金到位率=地方财政配套资金实际到位数地方财政配套资金计划进度到位数100%;自筹资金到位率=（现金投入数+以物折资到位数）自筹资金计划进度到位数100%。这两个指标反映地方财政及项目自筹资金到位情况。(3)实际工期比率。实际工期比率=（某项目实际建设工期该项目计划工期）x100%。在项目建设质量保证的前提下，实际工期比率小于1说明项目实际建设速度快于预期速度，项目建设的效率较高。(4)劳动生产率。劳动生产率=农产品产量或产值活劳动时间。指在一定条件下所生产的产品量与所消耗的劳动时间比。(5)投资回收期。
16、投资回收期=某项目的全部投资额该项目预计的年现金净流入量。这是反映投资效率的指标，该指标越低说明收回投资的时间越短，投资的效率越高，效益越好。3效果性方面的指标。主要包括：(1)资金利用率。资金利用率=实际用于项目支出的金额项目资金实际到位数xl00%。该指标反映项目是否高估冒算或有无改变资金用途挪作他用的事实。(2)资金有效率。资金有效率=实际用于项目支出的金额按项目批复应到金额100%，或=资金到位率资金利用率。该指标反映了资金的合理利用程度。(3)投资效果回收系数。投资效果回收系数=年利润增加额或年成本节约额专项资金投入总额。该指标表明项目单位投入资金能够增加多少利润或每年能节约多少成本。(4)资金占用产值率。资金占用产值率=产值资金占用额xl00%。反映每占用百元资金可生产的有用产值。（三）社会
