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1、第七章第七章 政府预算与预算管理体制政府预算与预算管理体制第一节第一节 政府预算政府预算一、政府预算的概念一、政府预算的概念政政府府预预算算：经经立立法法机机关关批批准准的的政政府府在在一一定定时时期期内内（通常为一年）的基本财政收支计划。（通常为一年）的基本财政收支计划。 它它是是一一份份表表现现为为政政府府财财政政收收支支对对照照表表并并经经立法机关批准后具有法律效力的文件（形式）立法机关批准后具有法律效力的文件（形式） 它它反反映映一一定定时时期期内内（如如一一年年）政政府府集集中中支支配的财力来源、规模及使用方向（内容）配的财力来源、规模及使用方向（内容） 它它从从财财力力上上决决定定
2、了了一一定定时时期期内内政政府府活活动动的的范围与方向（作用）范围与方向（作用） 另外，另外，国家预算与政府预算是既有联系又国家预算与政府预算是既有联系又有区别的两个概念有区别的两个概念。政府预算是一个出现时间不太长的财政范政府预算是一个出现时间不太长的财政范畴。它是新兴资产阶级与封建贵族阶级争畴。它是新兴资产阶级与封建贵族阶级争夺国家财政权的产物，最早于夺国家财政权的产物，最早于1717世纪在英世纪在英国诞生，体现了财政管理民主化、法治化国诞生，体现了财政管理民主化、法治化的要求。进入的要求。进入2020世纪后，几乎各个国家都世纪后，几乎各个国家都建立了政府预算制度。建立了政府预算制度。 1
3、689年年3月，英国国会通过了权利法案，月，英国国会通过了权利法案，规定此后的英国国王必须是新教徒，国王必须按规定此后的英国国王必须是新教徒，国王必须按照国会的意志行事，而且只有在下院同意的情况照国会的意志行事，而且只有在下院同意的情况下，才能征收新税及招募常备军。下，才能征收新税及招募常备军。 权利法案还规定征税收入和财政支出都必权利法案还规定征税收入和财政支出都必须经过议会批准，并要按年分配收支，在年前做须经过议会批准，并要按年分配收支，在年前做出收支计划，提请议会审批和监督；出收支计划，提请议会审批和监督； 1789年议会通过了联合王国总基金法案，年议会通过了联合王国总基金法案，将全部财
4、政收支统一于一个文件，形成了正式的将全部财政收支统一于一个文件，形成了正式的预算预算 二、对预算概念的理解二、对预算概念的理解1 1、预算是约束政府权力的工具；、预算是约束政府权力的工具；2 2、预算是政府的年度财政收支计划；、预算是政府的年度财政收支计划；3 3、预算是政府宏观调控的政策工具；、预算是政府宏观调控的政策工具；4 4、预算是公共决策和公共选择的过程；、预算是公共决策和公共选择的过程；5 5、预算是善待弱势群体的一种措施。、预算是善待弱势群体的一种措施。三、政府预算的原则三、政府预算的原则 完完整整性性原原则则。即即各各级级政政府府预预算算必必须须包包括括本本级级政政府府的的全全
5、部部财财政政收收支支，不不得得打打埋埋伏伏、造造假假账账，不不得得有有政政府府预预算规定范围以外的财政活动。算规定范围以外的财政活动。 公公开开性性原原则则（透透明明性性原原则则）。即即各各级级政政府府预预算算全全部部收收支支都都须须经经本本级级立立法法机机构构审审查查批批准准，并并以以一一定定形形式式向社会公布，以接受立法机构与社会公众的监督。向社会公布，以接受立法机构与社会公众的监督。 可可靠靠性性原原则则。即即各各级级政政府府预预算算编编制制和和审审批批的的依依据据必必须须稳稳妥妥、可可靠靠，政政府府预预算算收收支支的的数数字字必必须须经经过过科科学学计算，所列数据必须实事求是。计算，所
6、列数据必须实事求是。 年年度度性性原原则则。即即各各级级政政府府预预算算一一般般应应按按年年度度进进行行编编制制，不不允允许许将将不不属属于于本本预预算算年年度度的的财财政政收收支支列列入入本本年度的政府预算之中。年度的政府预算之中。 目目前前各各国国的的政政府府预预算算年年度度分分为为“历历年年制制”（中中国国、法国等）和法国等）和“跨年制跨年制”（美、英、日本等）两种。（美、英、日本等）两种。 四、预算管理是政府公共管理的核心四、预算管理是政府公共管理的核心（一）（一） 良好预算管理能促进社会公共利益良好预算管理能促进社会公共利益 1、弥补法治的不足；、弥补法治的不足； 2、改善信息；、改
7、善信息； 3、强化财政责任；、强化财政责任； 4、减少腐败。、减少腐败。（二）良好预算管理的三个关键因素（二）良好预算管理的三个关键因素 1、财政透明度、财政透明度 2、政府活动的效率、政府活动的效率 3、公共财政的稳健性、公共财政的稳健性五、预算管理的目标五、预算管理的目标1、总规模控制；、总规模控制；2、战略性资源配置；、战略性资源配置；3、运作效率；、运作效率；4、财务合规性；、财务合规性；5、管理财政风险、管理财政风险六、政府预算体系六、政府预算体系政府预算按政府级次分政府预算按政府级次分 中央预算中央预算 政府预算政府预算 省级总预算省级总预算 地方总预算地方总预算 市总预算市总预算
8、 县总预算县总预算 乡预算乡预算 计划单列市总预算计划单列市总预算国家预算按收支管理范围分国家预算按收支管理范围分 1、财政总预算、财政总预算 2、部门预算、部门预算 3、单位预算、单位预算是指各级地方本行政区域是指各级地方本行政区域的预算，由汇总的本级国的预算，由汇总的本级国家预算和下一级总预算汇家预算和下一级总预算汇编而成。编而成。总预算总预算反映各本级部门本反映各本级部门本系统内各级单位全部收系统内各级单位全部收支的预算，由本部门所支的预算，由本部门所属各单位预算组成。属各单位预算组成。部门预算部门预算指列入部门预算的指列入部门预算的行政事业单位等的行政事业单位等的收支预算，它以资收支预
9、算，它以资金形式反映预算单金形式反映预算单位的各种活动。位的各种活动。单位预算单位预算七、政府预算的分类（一）按预算的组织形式划分（一）按预算的组织形式划分（二）按计划指标的确定方法划分（二）按计划指标的确定方法划分（一）预算组织形式的划分（一）预算组织形式的划分1.单式预算单式预算2. 复式预算复式预算 单式预算单式预算 单单式式预预算算是是传传统统的的预预算算组组织织形形式式。其其做做法法是是在在财财政政年年度度内内，将将全全部部的的财财政政收收入入与与支支出出汇汇集集编编入入单单一一的的总总预预算算内内，而而不不去去区区分分各各项项财财政政收收支支的的经济性质。经济性质。 优优点点是是：
10、符符合合预预算算完完整整性性原原则则，便便于于立立法法机机关关审议批准和公众了解。审议批准和公众了解。 缺缺点点是是：没没有有把把全全部部收收支支按按经经济济性性质质分分类类汇汇编编，不利于经济分析和有选择地进行宏观控制。不利于经济分析和有选择地进行宏观控制。 复式预算复式预算 复复式式预预算算：从从单单式式预预算算演演变变而而来来，其其做做法法是是在在预预算算年年度度内内，将将全全部部的的财财政政收收入入与与支支出出按按经经济济性性质质汇汇集集编编入入两两个个或或两两个个以以上上的的收收支支对对照照表表，从而编成两个或两个以上的预算。从而编成两个或两个以上的预算。 优优点点：一一是是可可以以
11、根根据据收收支支的的不不同同性性质质，分分别别进进行行分分析析与与管管理理，有有利利于于国国家家职职能能的的分分离离；二二是是便便于于政府有针对性地进行宏观控制。政府有针对性地进行宏观控制。缺缺点点：打打破破了了预预算算完完整整性性原原则则，编编制制复复杂杂，两两种种预算的分界线有时难以确定。预算的分界线有时难以确定。复式预算复式预算 示意图示意图（二）按计划指标的确定方法划分（二）按计划指标的确定方法划分 增量预算增量预算 指指财财政政收收支支计计划划指指标标是是在在以以前前预预算算年年度度基基础础上上，按按照照新新的的预预算算年年度度的的社社会会经经济济发发展展情况加以调整后确定的。情况加
12、以调整后确定的。 零基预算零基预算 指指财财政政收收支支计计划划指指标标的的确确定定，只只以以社社会会经经济济在在预预算算年年度度的的发发展展状状况况为为依依据据，不不考考虑虑以前年度的财政收支状况。以前年度的财政收支状况。 绩效预算：绩效预算是以项目的绩效（效绩效预算：绩效预算是以项目的绩效（效益）为目的，以成本为基础而编制的预算。益）为目的，以成本为基础而编制的预算。它强调预算支出效益，重视预算执行。它强调预算支出效益，重视预算执行。 绩效预算的改进强调绩效预算的改进强调“3E”:经济性经济性(economy)、效率性、效率性 (efficiency)和有效性和有效性(effectiven
13、ess).第二节第二节 政府预算的编制、执行及决算政府预算的编制、执行及决算一、预算编制一、预算编制 “两上两下两上两下”的预算编制程序的预算编制程序“一上一上”，由部门编制预算建议数上报财政部。单位提，由部门编制预算建议数上报财政部。单位提出概算。行政单位根据预算年度工作计划、工作任务出概算。行政单位根据预算年度工作计划、工作任务和收支增减因素，提出包括财政预算拨款收入、预算和收支增减因素，提出包括财政预算拨款收入、预算外资金收入、其他收入和各项支出组成的收支概算，外资金收入、其他收入和各项支出组成的收支概算，逐级汇总后由主管部门报送同级财政部门。逐级汇总后由主管部门报送同级财政部门。 “一
14、下一下”，财政部门与有预算分配权的部门审核部门，财政部门与有预算分配权的部门审核部门预算建议数后下达预算控制数或预算指标。财政部门预算建议数后下达预算控制数或预算指标。财政部门根据本级人民代表大会批准的财政预算及本级政府批根据本级人民代表大会批准的财政预算及本级政府批准的财政预算外资金收支计划，参照行政单位编报的准的财政预算外资金收支计划，参照行政单位编报的收支概算，按照预算编报审批原则测算、分配下达单收支概算，按照预算编报审批原则测算、分配下达单位预算指标，包括财政预算拨款指标和预算外资金核位预算指标，包括财政预算拨款指标和预算外资金核拨数额。行政单位应当按照规定程序逐级报送主管预拨数额。行
15、政单位应当按照规定程序逐级报送主管预算单位或者财政部门审批。算单位或者财政部门审批。 “二上二上”，部门根据预算控制数编制本部门预，部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部。行政单位根据财政分配的预算算报送财政部。行政单位根据财政分配的预算指标，核实调整单位各项收支，按照预算编报指标，核实调整单位各项收支，按照预算编报的要求，正式编制年度收入和支出预算，经主的要求，正式编制年度收入和支出预算，经主管预算单位审核汇总后报送同级财政部门。管预算单位审核汇总后报送同级财政部门。 “二下二下”，财政部门根据人代会批准预算草，财政部门根据人代会批准预算草案批复部门预算。财政部门对上报的行政单位案批复部
16、门预算。财政部门对上报的行政单位预算，应进行认真审核，在规定期限内批复下预算，应进行认真审核，在规定期限内批复下达部门预算；主管部门再在部门预算的范围内达部门预算；主管部门再在部门预算的范围内批复单位预算。单位预算经财政部门、主管预批复单位预算。单位预算经财政部门、主管预算单位批准后作为预算执行的依据。算单位批准后作为预算执行的依据。 中央部门预算编制流程中央部门预算编制流程 1、 通过利用通过利用“中央部门预算子系统中央部门预算子系统”，各部门，各部门可以编制、汇总和上报本部门的预算建议数；可以编制、汇总和上报本部门的预算建议数； 2、财政部业务司局按照其管理职能分别对部门、财政部业务司局按照其管理职能分别对部门预算建议数进行审核，并下达预算控制数；预算建议数进行审核，并下达预算控制数； 3、各部门根据预算控制数编制预算，上报财政、各部门根据预算控制数编制预算，上报财政部；财政部再对部门预算数进行审核汇总，报部；财政部再对部门预算数进行审核汇总，报送国务院审定后报送全国人大批准；送国务院审定后报送全国人大批准； 4、根据全国人大批准的预算，由财政部统一批、根据全国人大批准的预算，由财
