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1、第二章 行政诉讼的受案范围教学要求：1、掌握行政诉讼受案范围的理论依据确定受案范围需要考虑的因素；2、熟悉确立我国行政诉讼受案范围的基本原则、确定受案范围的立法方式；3、能够熟悉掌握行政诉讼法及最高人民法院的解释中关于行政诉讼受案范围的法律规定，并能够通过比较分析，寻找出我国行政诉讼受案范围的不足。重点与难点：重点在于行政诉讼受案范围的理论界限，包括行政行为的界定、行政诉讼受案范围的发展趋势，了解行政诉讼法规定的受案范围。难点在于行政行为中抽象行政行为与具体行政行为的界定；清晰地辨别出行政诉讼受案的范围。教学方法：讲授学 时：2学时 行政诉讼的受案范围又称“人民法院的主管范围”，是行政诉讼的基
2、础性问题。因为只有将行政诉讼的受案范围界定清晰，才能正确区分出三大诉讼，尤其是行政诉讼与民事诉讼的界定，从而发现哪些行为尚未得到有效的司法保护，并加以解决，以促进公民、法人或其他组织的合法权益不受侵害。我国根据具体国情，采用结合式确定受案范围，并主要限定在行政机关违法的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。这范围基本适合我国的具体情况，但随着社会的发展，这一范围应当进一步拓展。 我国的人民法院分四级，同时同级人民法院(除最高人民法院外)又有多个，属于人民法院受案范围的行政案件应当由哪一级以及同一级的哪一个法院受理，必须由法律作出明确的规定。 第一节 行政诉讼受案范围概述一、行
3、政诉讼受案范围的概念（一）行政诉讼受案范围的定义行政诉讼的受案范围，又称“法院的主管范围”，是指法院受理并审理行政争议的范围，即法律规定的、法院受理的、审判预定范围内的行政案件的权限。从法院与行政机关的关系而言，是法院对行政机关的哪些行政行为拥有司法审查权；从公民、法人或者其他组织的角度而言，是对行政机关的哪些行政行为不服时可以向法院起诉，以寻求司法救济。行政诉讼以行政争议为处理对象，而行政争议的范围和种类极其广泛，法院不可能受理并审理所有的行政争议。我国行政诉讼法在规定法院的受案范围时主要考虑了两方面的因素：一是尽可能扩大法院的受案范围以给当事人的合法权益提供更有力的司法保护；二是法院在我国
4、政权体制中的地位、法院的审判力量、法院与行政机关的关系及目前的行政诉讼意识。（二）意义各国基于不同的政治、经济、文化、法律条件乃至历史的原因，可能会有不同的规定，但是，受案范围却是行政诉讼制度中必不可少的核心内容之一。受案范围不仅仅是法院对哪些行政案件可以受理的问题，还具有以下意义：（1）受案范围是法院对行政机关行政活动事实司法审查的权限范围，行政诉讼是法院监督、审查行政机关行政职权活动的法律制度，法院能受理哪个范围的行政案件，同时也就意味着能对行政机关对哪个范围的行政活动具有监督、审查的权限。受案范围决定着法院与权力机关、行政机关在处理解决行政案件上的合理分工。（2）受案范围也是公民、法人或
5、者其他组织的合法权益能够受到司法补救的范围以及他们诉权的范围。（3）受案范围对法院正确履行应有职责和对当事人正确有效行使诉讼权利也是一种重要的保障。明确了行政诉讼的受案范围，既明确了法院在受理案件上的职责权限，也便于法院及时、正确地受案，防止和减少因职责范围不清而错误受案或推诿受案的现象发生。同时，明确行政诉讼的受案范围，也有利于公民、法人或者其他组织在认为自己合法权益受行政机关行政行为侵害后，能够及时、有效地行使诉讼权利。二、制约行政诉讼受案范围的因素 行政诉讼的受案范围的宽窄不是立法者的一种偶然的选择，它是一个国家的政治、经济、文化和法治状况的综合反映。从各国的情况看，决定行政诉讼受案范围
6、的因素主要与以下几种：第一，国家的政权组织形式的性质。如在实行三权分立的国家，司法机关对行政机关的司法审查权是全方位的；而在议行合一的国家，司法机关对行政机关的行为的审查是有限的，因为有国家的权力机关的全面的监督和检查。第二，行政法治的背景。如果一个国家的行政法律规范寥寥无几或不健全，法院进行合法性审查就无法可依，则势必会限制行政诉讼受案范围的扩展；而行政法律规范的完善则自然给行政诉讼的受案范围留有充分的发展余地。第三，公民权利意识和自主意识发展的程度。公民意识和自主意识发展的程度通常是行政诉讼受案范围的决定性因素之一。行使权力的机关接受监督的意识，总是弱于其扩张权力的意识，而接受监督的意识只
7、有存在外在压力的情况下才有可能形成。对公民权利的救济只有在公民意识和自主意识的发展程度就会客观地制约着行政诉讼的受案范围的扩张程度。第四，司法机关解决行政争议的能力。司法机关解决行政争议的能力通常受以下几个方面的影响：司法机关在整个国家机构中的宪法地位；司法机关在公众中的威信；司法机关对行政机关进行有效监督的可能性；司法机关的人、财、物的配置状况，人员的素质,等等。上述因素直接影响或间接影响着司法机关解决行政争议的能力。司法机关解决行政争议的能力越低，行政诉讼的受案范围就会越窄，反之则有条件相对扩大。第五，行政机关行使职权的状况和自我约束状况。如果一个国家的行政机关行使职权的状况良好或自我监督
8、的机制完善，行政诉讼就不可能成为一种社会普遍的需求；而没有普遍需求，行政诉讼的受案范围就不会扩大。因为，完善的制度通常是一不完善的背景为前提的，问题越严重越激烈，暴露得越充分，制度才会变得越完善。三、行政诉讼受案范围的表述方式受案范围的确定方式决定着受案范围的宽窄。由于各国的法律制度、历史传统及行政审判制度的发达程度不同，所采取的确定方式也有所不同。归纳起来，主要有三种：(1)列举式，即或者由单行法律、法规分别列举，或者由行政诉讼法典分类列举；(2)概括式，即在统一的行政诉讼法典上对法院的受案范围作概括规定，如美国联邦行政程序法第702条规定：“因机关行为致使其法定权利受到侵害的人，或受到在有
9、关法律规定内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权诉诸司法复审”。台湾行政诉讼法第1条规定：“人民因中央或地方机关的违法行政处分，认为侵害其权利，得向行政法院提起诉讼。”(3)结合式，即行政诉讼法典对法院的受案范围先作概括规定，在此前提下，再作列举式规定。行政诉讼法根据我国的具体情况，在确定法院的受案范围时，采用了结合式，但又具有我国的特色。（一）概括规定1、总的概括规定行政诉讼法第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”据此，法院总的受案范围为因具体行政行为发生的争议，排除了因抽象行政行为发生的行政争议的
10、可诉性。解释第1条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”从而扩大了行政诉讼的受案范围2、限定的概括规定 行政诉讼法第5条规定，“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为的合法性进行审查。”据此，法院的受案范围又进一步限定为具体行政行为的合法性，排除了因具体行政行为是否合理发生的争议的可诉性。 （二）列举方式1、肯定列举式首先以肯定列举的方式确定了行政诉讼的受案范围，包括9类。行政诉讼法第11条第l款第1项至第8项列举了八类因具体行政行为合法性发生的争议。这一规定又进一步限定了受案范围为明确列举的八
11、类具体行政行为因是否合法而发生的争议，排除了除此之外的其他具体行政行为因合法性发生的争议的可诉性。行政诉讼法第11条第2款规定，法院除受理行政诉讼法规定的八类行政案件外，还受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。这一规定为将来在不修改行政诉讼法的前提下，通过单行法律、法规列举的方式逐渐扩大法院的受案范围，提供了法律依据。 2、否定式分类列举行政诉讼法第12条列举了因四类事项发生的争议不属于法院的受案范围之内,解释又进一步明确了不予受案范围。这种否定式列举有两种情况：一是进一步明确抽象行政行为不属于法院的受案范围；二是在肯定式分类列举中排除对某些事项的司法审查，如内部行政行为、国家行为及法
12、律规定由行政机关最终裁决的行为。第二节 我国行政诉讼受案范围的基本框架一、确定我国行政诉讼受案范围的基本原则我国现行行政诉讼法是根据下述原则来确定行政诉讼受案范围的：（一）【根据加强社会主义民主与法制的要求，从进一步保障公民、法人或其他组织的合法权益，促进行政管理工作的法制化出发】适当扩大人民法院受理案件的范围与1989年以前的法院受理案件的范围比较，行政诉讼法的受案范围有所扩大：首先涉及相对人人身权、财产权的具体行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围，不再取决于单性法律、法规是否有特别规定，也不取决于何种规范所做出的规定，其次，行政诉讼法还为逐步扩大人民法院受理除人参权、财产权以外的其他方面的
13、行政案件的范围，保留了成分的发展余地，授权人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。（二）正确处理行政权与审判权的关系原则行政权和审判权是性质不同的国家权力。人民法院不能代替行政机关行使行政权力。此外，将某些应当由行政机关做终局裁决的案件，以及由于行政机关内部行为引起的案件，不纳入行政诉讼的受案范围。（三）正确处理必要性和可行性的关系原则根据我国的实际情况，行政诉讼法原则上这将影响相对人人身权、财产权的具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围，对仅仅影响相对人政治权利的具体行政行为，则逐步扩大的方针，由以后的法律和法规规定。二、我国行政诉讼受案范围的理论边界根据我国行政诉讼法第2条、第1
14、1条及第12条的规定，我国行政诉讼的受案范围事实上取决于三个要素：（一）行政行为的内涵和外延关于行政行为的概念，各个国家有不同的定义，学术界也有不同理解与解释。我们认为，我国的行政诉讼法中的行政行为，是指拥有行政职权的组织或个人在进行公共管理过程中所实施的与行政管理职权有关的行为。为了更好地实现行政诉讼法保护相对人合法权益、监督和维护行政机关依法行政的目的，将所有外部的行政侵权纳入行政诉讼的受案范围，若干问题解释放弃了以往以具体的标准来确定具体行政行为的作法，其中第1条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的
15、受案范围。”“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（1）行政诉讼法第12条规定的行为；（2）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（3）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（4）不具有强制力的行政指导行为；（5）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（6）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”据此解释，除若干问题的解释第1条第2款列举之外的所有行政行为都属于行政诉讼的受案范围。某一个行政行为可诉与否，首先决定于该行为的性质。而行政诉讼法中规定行政行为性质时，又是从多个角度进行分类的。1、抽象行政行为均具有不可诉
16、性，只有部分具体行政行为具有可诉性。抽象行政行为之所以不具有可诉性，主要有以下几个原因：（1）依照宪法、组织法的规定及我国人民代表大会的政治制度，确认抽象行政行为违法或者撤销、纠正违法的抽象行政行为的权力，只能属于上级行政机关和权力机关，法院无此项权力。即我国现行的政治体制决定着法院不能审查抽象行政行为。（2）抽象行政行为涉及的都是广泛的、不特定的对象，是提供处理一般事务或普遍规则的规范活动，往往与行政决策有关，是行政立法或行政立法相类似的行为，不宜用法院来判断起是非，而且法院也没有能力和条件来对诸类行为进行审查。（3）抽象行政行为不直接影响公民、法人或其他组织的权益，而只是为具体行政行为被管理者的权益
