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1、电信监管体制完善一、我国电信监管体制的改革轨迹为了探讨如何创新我国电信监管体制，有必要回顾一下我国电信监管体制的改革轨迹，以作出符合实际的分析。我国电信监管体制的改革轨迹，是伴随着电信业的发展和改革而逐步进展的。根据电信监管主体和制度的不同变化，我国电信监管体制改革大体可分为三个阶段。第一阶段，1998年以前，国家通过邮电部对全国的邮政和电信实施管理，各省、自治区、直辖市邮电管理局则对本行政区域内的邮政和电信实施管理，形成中央政府与地方政府两级管理体制。这一阶段，我国电信管理体制的特点是管理机构政企合一”，各级邮电管理局既实施行政管理，又经营邮电业务。因此可以说，当时在我国不存在现代意义上的电
2、信监管体制。第二阶段，1998年，根据国务院机构改革方案，国家撤销邮电部、电子工业部，组建成立信息产业部。2000年，电信条例发布后，各省、自治区、直辖市通信管理局相继成立，在信息产业部的领导下对本行政区域内的电信业实施监管职能。在这种垂直集中统一的电信监管体制中，地方政府与通信管理局之间没有直接的领导关系，各地逸信管理局更类似于信息产业部的派出机构。这一阶段，电信监管机构已基本实现“政企分离”，我国开始形成现代意义上的电信监管体制。第三阶段，2001年12月，我国正式加入世界贸易组织，签订了议定书和有关法律文件，其中包括承诺开放电信服务业的文件。为适应这一改革开放形势，我国在加大电信改革的同
3、时，加快了电信法的立法进程。目前，电信法草案正在国务院进行审议，看来今年年底前由全国人大常委会审议通过已不可能。这一阶段尚未完结，电信监管机制在这个阶段中将依照电信法予以重构和创新。目前各方面对于电信法草案，仍然有许多不同意见。我国究竟应当设定什么样的电信监管体制，也尚未定论。二、电信法草案设定的电信监管体制的几点弊端电信监管体制是电信法立法的关键问题。电信法历次草案设定的电信监管体制，是一种比现行体制更加强调集中统一的体制。目前正在国务院审议的电信法明确规定：“国务院电信监督管理机构依法对全国电信业实施监督管理。电信监管机构可以根据需要设立派出机构，派出机构依照电信监管机构的授权，履行监督管
4、理职责”。根据决定构建社会主义和谐社会的重大原则重新审视电信法草案，发现电信法草案设定的电信监管体制存在的弊端，是比较明显的。这种体制与构建和谐社会的以人为本原则不符。决定指出：“必须坚持以人为本。始终把最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”。目前，我国电话用户总数已突破7亿,居世界第一；互联网上网人数超过一亿，居世界第二；电信业已成为我国的支持产业之一。面对如此庞大规模的电信和信息服务市场，在现行垂直单一的电信监管体制下，要进行有效的监管已经十分困难。由于信息产业部在各地设立的通信管理局和地方政府信息化主管部门一地并存，通信管理局又不受当地政府的领导，因此在各地电信监管上
5、存在着机构重叠、力量分散、妨碍服务、影响效能的体制性弊端。据了解，电信监管机构人力资源严重不足，各个省级通信管理局的人员通常不到20人，加上信息产业部分管电信的人员，全国从事电信监管工作的人员仅仅数百人，根本无力对我国庞大的电信市场实施进行有效的监管。然而，电信法草案设定的电信监管体制，试图坚持并进一步强化这种垂直单一的电信监管体制，将几十项监管任务都法定国务院电信监管机构一家承担，使体制性弊端更加突出。以行政复议为例，不采用条块给合、分级管理的体制来做到中央与地方分工负责、疏导压力，地方政府和其他有关部门就没有法律依据来分工处理电信领域的争议和纠纷，造成所有案件都要到国务院电信监管机构去处理
6、的局面，必然形成“看得见的管不了，管得了的看不见”的监管困境，与决定提出的以人为本原则不相符合，最终导致无法坚持以人为本，“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”。而且，随着我国社会经济的发展，随着我国电信业市场化、法治化、国际化的飞速发展，广大电信用户对电信服务质量的要求将越来越高。加强电信监管力度，提高电信服务水平，构建与广大用户的和谐关系，已成为电信监管机构和电信业贯彻以人为本原则的大事。在这种形势下，再延续甚至强化这种集中统一的垂直监管体制，并不能真正加强电信监管，是既不利于电信改革与发展，也不利于更好地为广大电信用户服务的。这种体制与构建和谐社会的科学发展原则不符。决定指出：“
7、必须坚持科学发展”，“实现经济社会全面协调可持续发展”。电信具有集中性、技术性、专业性强的特点，电信法草案设定的电信监管体制，将电信全程全网的技术特点与一统到底的管理体制相混淆，拟推行比现行监管体制更强调集中统一的垂直监管模式。但是它忽视了电信同时具备的其他特点，即电信还具有综合性、社会性、建设配套性强的特点。为适应电信的这两方面的特点，应当按照决定提出的科学发展原则，从促进电信业全面协调可持续发展出发，实行中央与地方条块结合、分级管理的电信监管体制。这方面值得特别注意的是，不应当把地方政府排斥在电信监管体制以外。近十年来各地信息化建设的实践证明，全国各地地方政府对于加强电信监管、促进电信发展
8、的作用是十分重要的。-促进信息化建设包括电信的发展，是地方党委和政府责无旁贷的职责。改革开放以来，各地投入了大量人力、物力和财力，在当地电信基础设施建设和电信监管协作配合方面做了大量工作，取得了一定的成绩,显示了电信监管应当实行条块结合、分级管理的必要性。-地方政府在电信网络建设与规划上发挥着独特的不可替代的作用，诸如集约化通信管线的建设、移动通信基站的选址等，地方政府都承担着重要的组织管理与协调责任，并根据需要提请地方人大立法或者制定政府规章，促进了各地电信业的持续健康有序发展。网络与信息安全工作，历来是在中央统一领导下，由地方党委和政府承担重要责任。中央曾多次发文，强调互联网管理体制要遵循
9、各有分工、加强属地管理的原则。信息安全涉及城市安全和经济安全，是需要综合治理的全局性问题，需要国务院相关部门和地方政府参与管理。显然，电信网络和信息安全，绝不仅仅是电信监管机构一家能完全管得了的事情。-在电信群体性矛盾的及时处理方面，基本上是依靠地方政府来协调解决的。近年来，地方政府花费了较多精力解决电信领域频发的各类社会突发事件，如电信用户集体性维权行为、针对设置通信基站的群体性信访、电信公共资源的无序争夺等，与电信监管机构协同工作，妥善处理，保障了电信的稳定发展。然而电信法草案，除规定地方政府具有配合电信建设的义务外，无视地方政府参与电信管理的成功实践，无视地方政府在电信监管中的重要作用，
10、所设定的电信监管体制完全排斥地方政府的参与，是违背科学发展原则的，是很不合理的。这种体制与构建和谐社会的改革开放原则不符。决定指出：“必须坚持改革开放”，“提高改革决策的科学性、改革措施的协调性，建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制”。电信法草案在设定电信监管体制时，借鉴了国外电信监管体制和我国银行、证券业监管体制的情况，决定设立集中统一的电信监管体制，即设立国务院电信监管机构及根据需要在地方设立派出机构。应当肯定，电信业与银行、证券业在统一性、专业性、技术性强这些方面是相近的，电信监管体制借鉴我国银行、证券业监管体制的情况来设定，有其一定的道理。但是更应当看到，电信业包括电信制造业
11、和电信服务业两大领域，涉及电信改革和发展的许多任务与各有关部门和各地方政府息息相关，仅仅靠垂直统一的电信监管机构一家是无法圆满完成的。例如，电信管道建设与维护、驻地网建设与维护、公共电信配套设施建设与维护以及相关重大矛盾的及时处理等事项，如果没有地方政府和其他有关部门的参与或协作，肯定是做不好的。据此，电信法草案在设定电信监管体制时全盘照抄我国银行、证券监管体制，是不适当的。也应当肯定，鉴于电信业规模经济的共同特性，借鉴发达国家在电信监管体制方面的经验，是必要的。但是更应当看到，近十年来在许多发达国家掀起了一股电信法律改革的浪潮，其中包括对电信监管体制的改革和完善。在美国，为充分发挥各州的作用
12、，已进一步完善了联邦通信管理局和各州之间在电信监管体制上的协调，将本地电话的部分管理职能和开放本地电信业务的部分决策权交给了各州政府。在英国，已从过去单一的政府专职部门的监管体制，改革为增加电信行业的自我管控、消费者的自由选择以及其他政部门的配套监管的混合体制。在澳大利亚，国家通信管理局和竞争与消费委员会负责电信监管事务，并在各州设立办事处，与州政府共同处理电信监管事项。从世界范围看，发达国家尽管对电信大多实行中央监管机构的直接管理，但同时都十分注重发挥地方政府的作用。对比之下，我国电信法草案设定的电信监管体制，完全排斥地方政府的作用，并没有很好地借鉴和吸收国外的成功经验。这种体制与构建和谐社
13、会的民主法治原则不符。决定指出：“必须坚持民主法治”，“实施依法治国基本方略，建设社会主义法冶国家”。电信法草案设定的电信监管体制，与我国宪法、法律关于国家机构职权的规定有所相违，与构建社会主义和谐社会的民主法治原则不尽相符。中华人民共和国宪法第三条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。国务院行政法规制定程序条例第十一条规定：立法要“符合精简、统一、效能的原则，相同或相近的职能由一个行政机关承担，简化行政管理手续”。中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第六十六条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门
14、受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导”。第六十七条规定:“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策”。中华人民共和国立法法第八条规定，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。对照这些法律规定，电信法草案设定的电信监管体制，排除地方政府对于电信及与电信相关建设事项的管理职能，不符合宪法关于充分发挥地方的主动性、积极性的原则，也不符合“相同或相近的职能由一个行政机关承担”的“精简、统一、效能的原则
15、”。按照立法法有关规定，电信并非专属中央管理的领域，应当从发挥中央和地方两个积极性出发，按照有关法律规定，重构和创新电信监管体制。这种体制与依法行政的权责一致原则不符。决定指出：“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证”。电信监管机构及其工作人员，依法行使监管职权，也应当依法承担法律责任，这也是实现公平正义的要求。我国行政许可法、行政处罚法、行政复议法等有关法律，都相应对行政许可机关、行政处罚机关、行政复议机关规定有法律责任。国务院为推进依法行政，在全国政府部门推行行政执法责任制。电信监管机构，作为依法行政的机构之一，应当落实行政执法责任制，严格贯彻行政执法权责一致的原则。然而电信法草案设定的电信监管体制，没能很好贯彻这一原则。电信法共143条,直接涉及电信监管职能的条文达79条，其他条文也多与监管的要求相关。可以说，赋予电信监管机构的职权是很多、很大的。但是，对电信监管机构进行监督制约的规定却几乎设有。电信法“法律责任”一章列举了许多法律责任，分别针对电信业务经营者及其法定代表人、电信用户、电信监管工作人员和社会其他相关方面，都一一设定了违法者应承担的法律责任，却唯独对于电信监管机构作为执法机构应当承担什么法律责任，没有作出明确规定，整部法律草案没有一条关于电信监管机构法律责任的规定。事实上，个别电信监管机构由于违法行使职权而侵犯电信企业或其他组织
