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1、有关农村土地流转基层体制机制调研报告-关于农村耕地的调研报告关于农村土地流转基层体制机制的调研报告农村土地流转基层体制机制课题组建立农村土地流转基层体制机制，是加快农村土地流转，推进统筹城乡综合配套改革试验的重要内容。经过调研，现就建立农村土地流转基层体制机制报告如下：一、认清现状目前我区农村土地流转处于较低水平，既有流转加快的良好势头，也存在不少问题。（一）出现农用地加快流转的良好势头一是流转面积由零星向规模化转变。目前全区流转农户达到14013户，占农户总数的11.7%，流转面积48565亩，占承包土地的10.8%，成片流转面积多达几百亩甚至上千亩。如红阳猕猴桃有限公司在金溪镇望岭村租地4
2、21亩，合同期限_年，种植猕猴桃；今年初，海昌蔬菜专业合作社在石家镇火石垭村租地1180亩，合同期限_年，种植萝卜、南瓜等蔬菜。二是流转方式由单一向多样转变。过去多是转包方式流转。目前流转出现转包、转让、互换、租赁等多种方式。以转包形式流转的面积28571亩，占流转面积的58.83%；以转让形式流转的面积1743亩，占流转面积的3.59%；以互换形式流转的面积966亩，占流转面积的1.99%；以租赁形式流转的面积16950亩，占流转面积的34.9%。三是流转去向由内部向外部转变。据不完全统计，在集体经济组织内部流转的面积18435亩，占流转面积的37.96%，流转给城镇居民、龙头企业、业主的面
3、积30130亩，占流转面积的62.04%。四是流转渠道由农民相互间的自发流转向组织化、有序化、多渠道转变。农民自发流转的土地较为零星，流转的规模小、期限短、价格差别大。组织流转有政府引导，土地大多成片，规模较大，期限较长，价格也较统一。如舟白镇在路东等三个村居委建立土地流转中心，流转农村土地1223亩。五是流转合同由口头签订向签订书面合同转变。六是流转主体由单一向多元化转变。过去流转主要是在集体经济组织内部成员之间进行，现在一些专业大户、城镇居民、产业业主、龙头企业也纷纷参与农用地流转。七是一些镇乡流转效果较好。据调查统计，流转面积在3000亩以上的有石家镇、阿蓬江镇、濯水镇。（二）存在的主要
4、问题一是农用地流转规模不大，土地流转的市场需求不足。整体上全区农用地流转没有形成大规模，流转度目前仅达到10.8%。由于农业受自然和市场双重风险，比较效益低，没有形成土地流转长效机制等，引进业主特别困难，土地流转出特别困难。二是流转形式缺乏大胆创新。目前的流转形式主要是转包、转让、互换、租赁，入股极少，没有创新更多的流转形式。三是包括农民宅基地在内的集体建设用地流转基本没有起步，更谈不上集体建设用地使用权和国有土地使用权的同价、同权。四是没有建立起农村土地流转市场。没有成立农村土地交易中心，没有专门的农村土地价格评定机构，也缺乏农村土地流转的中介机构。五是不少农民群众对农村土地流转认识不足，不
5、少基层干部引导农村土地流转的能力不够。有的农民不愿把土地流转出去，有的签订流转合同不规范。有的基层干部对农村土地流转的法律政策掌握不够正确，既不会引进业主，也不会动员说服农民群众。六是农村土地流转组织体系基本没有建立。个别镇乡虽然开始建立但很不完善，农村土地流转工作缺少具体工作机构抓落实。七是农用地承包经营权和农村集体建设用地使用权不能抵押融资。农村土地流转存在这些主要问题的原因是复杂的，但根本原因是没有建立起农村土地流转基层体制机制。二、借鉴经验通过考察学习，我们认为锦江区和蒲江县推进农村土地流转的经验对我区具有借鉴价值。（一）锦江区推进农村土地流转的主要经验锦江区推进农村土地流转的主要经验
6、是，通过二次流转推进农村土地产权制度改革。具体做法有如下几个方面：搭建流转平台。一是建立集体资产管理平台。撤销村组建制，以村为基础建立新型集体经济组织，作为农村土地流转的主体。二是建立土地资产经营平台。由各新型集体经济组织以其集体建设用地指标入股，成立成都市农锦资产管理有限责任公司。三是建立土地开发利用投资平台。充分利用区现代农业发展投资有限责任公司的投融资平台。四是建立土地交易流转平台。成立锦江区土地储备拍卖交易中心。将依法取得的农民集体建设用地，参照国有土地使用权出让程序和办法，在土地交易中心公开挂牌交易。明确流转步骤。一是农用地承包经营权确权登记到户。二是集体建设用地清产核资确权到组。三
7、是农村土地初次流转。一方面，对集体建设用地进行清产核资确权到组后，将使用权统一流转到新型集体经济组织。另一方面，农民在领取土地复核登记证后，与新型集体经济组织签订规范的土地管理合同，将农用地承包经营权流转到新型集体经济组织。四是农村土地二次流转。集体建设用地的二次流转通过整理开发权的两级委托完成，即先由新型集体经济组织将农村集体建设用地的整理开发经营权委托给农锦公司，以实现全区统筹使用；然后由农锦公司将整理开发权再次委托给区农投公司，由区农投公司对集体建设用地进行集中整理开发后，通过区土地交易中心将集体建设用地的使用权从新型集体经济组织流转到项目业主。在农用地流转方面，锦江区在鼓励新型集体经济
8、组织通过土地交易中心直接把农用地承包经营权流转到农业产业化龙头企业或业主的同时，将农村建设用地和农用地按1：9的比例实行挂钩使用、捆绑流转。规范土地用途。一是制定政策规范。明确规定：符合国家政策和相关规划的非农建设用地，主要用于兴办商业、休闲旅游业、文化体育娱乐业等各类服务业，兴办公共设施和公益事业，兴建农村村民住宅和租赁性房屋。二是规划产业引导，将城市通风口区域确定为都市观光旅游区，重点发展运动休闲等五大产业。合理分配收益。一是明确分配原则。采取“国有资本不分红不分利、各级政府不分红不分利，收益全额返还给新型集体经济组织”的收益分配指导办法进行总体分配。新型集体经济组织内部采取按劳分配与按资
9、分配相结合的多种收益分配方式进行分配。二是完善分配机制。第一步，区农投公司完成土地流转后，将土地流转收益全部返回农锦公司。第二步，农锦公司按筹建公司的入股股份将土地流转收益分配给各新型集体经济组织。（二）蒲江县推进农村土地流转的主要经验蒲江县创造性地探索出了以土地整理为载体，引进农业公司（企业）实施产业化经营项目，推进土地向适度规模经营集中的模式。四川中新农业科技有限公司在蒲江县临溪河流域规划了5万亩猕猴桃核心产业带。政府引导公司通过农户搬迁和土地整理，实现农民集体居住、土地集中流转、产业规模经营。农民获得包括土地租金、企业就业工资的基本收入。同时，产业发展后，企业返还种植环节利润的30%给公
10、司与农民利益共享的新型经济联合体-农民会所，由农民会所进行二次分配。（三）锦江区和蒲江县推进农村土地流转的经验对我区具有借鉴价值锦江区和蒲江县推进农村土地流转的经验，根本在于对农村土地流转基层体制机制进行了创新。从体制创新上看，锦江区为农村土地流转搭建了“四个平台”。这“四个平台”分别落实了集体土地资产管理的主体、集体土地资产经营的主体、集体土地开发投资的主体，也解决了集体建设用地使用权参照国有土地使用权公开交易的问题。从机制创新上看，锦江区通过明确流转步骤、规范土地用途、合理分配收益流转农村土地，蒲江县通过土地整理引进公司产业化经营流转农村土地，使农民乐意流转土地，资本流向农业农村，农村土地
11、成为了资本。我区各街道、镇乡经济发展、区位地理、群众基础各不相同。锦江区二次流转推进农村土地产权制度改革的经验，对我区条件较优的城市组团周围、中心镇具有借鉴价值；蒲江县以土地整理为载体，引进农业公司实施产业化经营推进农村土地流转的经验，对我区条件较差的镇乡具有借鉴价值。三、建立体制机制建立农村土地流转基层体制机制，是加快我区农村土地流转的关键。对此，课题组集中集体智慧提出如下对策建议。（一）建立整体流转体制农村土地流转包括农用地的流转和农村集体建设用地的流转。农用地主要是农民的承包地，农村集体建设用地包括乡镇企业用地、农村基础设施和公益事业用地以及农民的宅基地。应当建立农用地和农村集体建设用地
12、整体流转体制。1创新农用地流转的形式和方法。首先，创新农用地流转的形式。一是提倡转包、转让、互换、出租、入股等多种形式共同推进农用地流转。这是由我区农村是山区，各镇乡地理条件不同和必须尊重农民意愿决定的。二是为了提高流转度，应当重点推行出租、入股、转让、抵押的流转形式。出租，区内外的实践都说明，出租是农用地流转的主要形式，这种形式能有效地推动农用地规模经营。入股，农民把通过家庭承包取得的土地承包经营权和通过其他方式承包取得的土地承包经营权入股，从事合作生产，设立农民专业合作社或公司，有效地提高了农民社会化组织程度，特别是把土地这一生产要素和其他生产要素结合起来，使农用地使用权成为了生产资本。转
13、让，这一形式在实践中往往被人忽视。其实，农村土地承包经营权的转让，其深刻意义在于，通过有偿转让变现，农村土地承包经营权完全资本化了，农民拥有了对农村土地承包经营权的处置权！农村土地承包法和物权法都规定了转让的流转形式。转让流转农村土地承包经营权，对推动城乡土地管理制度改革有着巨大作用。抵押，从农村土地承包法的立法本意看，对通过家庭承包取得的土地承包经营权不提倡抵押，但允许通过其他方式取得的土地承包经营权抵押。从改革探索上看，通过家庭承包取得的土地承包经营权也应当能够抵押。强调重点推行出租、入股、转让、抵押流转农用地，根本原因是这些流转形式突出了农用地的资本功能，是对土地承包经营权的资本化经营。
14、其次，创新农用地流转的方法。总结我区农用地流转的实践，借鉴发达地区农用地流转的经验，应该继续大力创新的流转方法有三：一是结合优势特色产业，兴建产业基地，成片集中流转土地。这一流转方法能和我区发展骨干农业产业紧密结合起来。二是委托集中流转土地。我区舟白镇在路东居委等三个村居委建立土地流转中心，农户将农用地承包经营权委托给村土地流转中心，村土地流转中心以自己的名义按照农户的委托和企业签订农用地承包经营权流转合同。委托集中流转有效地保证了流转价格、耕地保护等流转条件，有效地避免了业主面对众多的农户，简化了流转关系，实现了农用地的集中流转。委托集中流转，要害之处是要订立规范的农用地流转合同，以此维护农
15、户和业主双方的合法权益。三是借鉴工程项目建设中的BOT方法流转土地。五里乡通过借鉴工程项目建设中的BOT方法，建设花椒基地，在农用地流转方面确是大胆创新。此外，信托流转农用地，也值得试验推行。信托流转农用地，实现了农用地流转的市场化运作。2探索集体建设用地的流转。农村集体建设用地流转，是推进城乡土地管理体制改革的客观要求，也能有效地增加农民收入，促进农民变市民，为我区积累大量建设资金。重庆市人民政府办公厅关于加快农村土地流转促进规模经营发展的意见（试行）（渝办发20_7250号）是我市农村集体建设用地流转的政策依据。黔江府发202237号文件也提出，积极探索农村集体建设用地流转。首先，采取措施
16、在区内探索农村集体建设用地的流转。一是允许农民依法转让房屋及其宅基地。这样，对农民的宅基地和房屋所有权就要进行评估和确权。二是运用建设用地指标置换和周转政策，在全区范围内集中统筹流转集体建设用地。渝办发20_7250号文件指出：“积极运用建设用地指标置换与周转政策，支持农村集体建设用地使用权及指标跨区域有偿合理流转与转让”。用活这一政策，整合全区农村集体建设用地指标，通过区内有偿置换和周转，缓解城市组团区、中心镇建设用地紧张的困难，增加落后镇乡农民的收入。这样，就要对农村集体建设用地确权到村组。三是探索在石会、濯水、冯家等城镇开发集体建设用地的廉租房和经济适用房，引导农民向城镇转移。其次，积极争取市上支持农村集体建设用地的流转。对市上的请求：一是允许集体建设用地使用权参照国有土地使用权出让程序和办法公开交易
