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1、 政府角色定位视野下我国土地储备制度的模式选择 杨 峰（江西财经大学法学院，江西 南昌 330013）摘要：土地储备制度的实施能够加强对土地的宏观管理，进一步完善城市房地产市场、更好实施城市总体规划，建立综合平衡的土地开发模式。世界各国的土地储备制度主要有土地银行制度、土地优先购买权制度、土地规划制度和土地征用制度。政府在土地储备中起了重要的作用，但是由于政府对其在土地储备中的角色的理解误差，容易出现角色错位，从而土地储备制度对土地市场进行宏观控制的功能没有得到充分的实现。我国应当建立一个由政府主导并结合市场运作的土地储备制度，但是必须定位好政府的角色。关键词：政府角色；土地储备制度；优先购买
2、权922.3：（3）126905一、引言根据土地储备管理办法第2条的规定，所谓土地储备，是指国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备主要分为三个阶段：（1）土地收购，即是指根据城市政府授权和土地储备计划，土地储备中心收购或收回市区范围内国有土地使用权的活动。土地收购的方式有土地征用、土地回收、土地置换和土地购买等方式。（2）土地储备，即对于进入土地储备体系的土地，在出让给新的土地使用单位以前，由土地储备中心负责组织前期开发和经营管理。（3）土地供应，即对进入土地储备体系的土地，由于土地储备中心根据城市发展需要和土
3、地市场的需求制定土地供应计划，有计划地统一向用地单位供应土地。自20世纪90年代从香港引进以后，土地储备目前已在我国各地试行。土地储备制度能够加强土地的宏观管理，进一步完善城市房地产市场、更好实施城市总体规划的需要，保障公共投入带来的土地增值收益掌握在政府手中，建立综合平衡的土地开发模式。1土地储备从本质上说是国家的一种宏观调控行为，通过对土地的收购、储备和出让等环节，国家对地产市场进行宏观调控，是国家借以干预社会经济的一种重要形式。政府在土地储备中起了重要的作用，特别是在我国，由于实行土地国家所有，政府在土地储备实施中充当土地所有者、管理者、经营者、组织者、参与者、规划者和评估者等多种角色，
4、因此正确处理政府在不同的场合的身份非常关键。但是由于现行法律制度、政府既得利益的诱导和政府职能转化中的误差等原因，我国政府在土地储备中容易出现角色错位，从而土地储备制度对土地市场进行宏观控制的功能没有得到充分的实现。本文从政府在土地储备中的角色定位的角度分析国外土地储备制度及政府的作用，分析我国土地储备模式及现存问题，拟提出完善我国储备制度的建议。二、国外政府在土地储备制度中的作用世界各国由于政治、经济、自然条件和历史传统不同，采取不同的土地储备制度和模式，各国政府在其中扮演不同角色。（一）世界上几种典型土地储备制度与政府的作用1.荷兰的土地银行制度。荷兰的土地储备制度始于1896年的阿姆斯特
5、丹市。为了提供充足的住房和基础设施以适应城市人口发展，由政府收购土地进行开发，土地储备制度即应运而生。荷兰土地储备制度的环节分为：（1）土地收购阶段，即由政府的一个专门机构负责寻找具有发展潜力的土地，然后由该机构与所有者进行协商土地价格，政府将其购入，如果双方对价格无法达成一致意见，则由法院来确定。（2）土地储备阶段，即土地被买入以后，政府对土地进行整理，并储备起来，在适当的时候投放到市场或者直接用于开发。（3）土地出让阶段，各城市会根据实际情况采取不同的措施，对开发用地是用于出租还是出售。荷兰认为土地储备制度不应该有或只有很少的赢利，因为补贴住房用的土地是没有赢利的。实际上，所有服务于补贴住
6、房的土地储备行为都是亏损的。22.法国的土地优先购买权制度。法国的土地优先购买权制度运行思路是：政府通过区域划定，特别是优先发展区的划定来推行土地储备制度，即任何规划中的发展都需要选取一个特定的区域，一旦将这些特定区域设计成优先发展区，国家和地方政府对该区进行基础设施建设，对于该区域的土地，政府有优先购买权。3法国优先购买权制度的关键因素主要有：（1）设立专职机构负责实施；（2）有足够的资金保障优先购买权的实施；（3）防止规避优先购买权，避免私下买卖。可见，优先购买权的成功行使是土地储备得以实施的重要保障。3法国城市土地储备制度的成功之处正是在于划定不同的区域，通过优先购买权的行使，取得公共土
7、地以控制未来城市的发展，并成功地抑制了土地投机。3.美国和英国的城市土地利用及规划制度。美国主要实施分区规划条例，即将一个行政区分成几个区，并对每一个区的土地使用与开发予以一定的规划，准许或禁止土地所有人对自己土地为某种目的进行使用与开发的行政行为。4(P318)其特点为：（1）政府通过编制城市用地规划，制订规划法、区划法、防止污染法等政府法规规划用地，并以保护公共利益，协调利益冲突为主要目标。城市用地规划的社会功能特别明显。（2）法律规定政府方面不能未事先通知而任意改变土地的开发途径，土地利用只有在公开讨论后才能够采用，信息是可预测的和充分的。（3）地方政府按照城市发展的需要，对覆盖全市的土
8、地进行区划，并在严格的控制之中，留有余地地及时划出“特殊目的区”进行专门区划。土地利用规划与控制是地方政府的责任。2从1867年颁布城市用地法规以来,经过不断修订和补充，美国城市用地规划形成了系统而完整的一套区划规定，并一直发挥着良好的作用。5英国土地规划制度的特点是:（1）民主监督制度确保城市土地合理有序利用。每一种类型的开发规划编制过程中几乎都有法定的公众参与程序。（2）政府干预土地使用,还介入土地产权层面。政府不仅在制定城市土地开发规划管理制度上干预土地使用,同时还在土地所有权方面干预土地使用。（3）政府干预土地利用与市场原则有机结合。（4）地方政府拥有土地强制购置权。2（二）上述土地储
9、备制度中政府的角色比较分析比较上述国家的土地储备制度，我们可以看出，其具有以下特征：1.各国政府在土地储备中起了主导作用。在城市建设发展过程中，由于土地供需之间矛盾激烈，政府必须掌握一定数量的储备土地，根据市场的需要，有计划的供应市场，保持土地市场的健康发展，保持政府对土地市场的宏观调控。因此，从某种角度上看，土地储备制度是政府对土地市场进行调控的有效手段，各国政府在土地储备种起了主导作用。2.由于政治、经济、自然条件和历史传统不同，各国的土地储备制度不同，各国政府在土地储备中扮演的角色也不同：（1）荷兰的土地银行制度注重市场的作用，按照市场机制进行运作，政府仅仅是投资人；（2）英美国家注重立
10、法规划并且保证民众的参与全过程。同时政府干预土地利用与市场原则有机结合。（3）法国在划分特定区域基础上，政府行使优先购买权。他山之石，可以攻玉。国外和相关地区的所采取的制度对我们具有借鉴作用。我国应当正确处理好政府在土地储备中充当的角色。特别是由于我国城市土地属于国家所有，国家即是土地所有者，同时国家有是土地储备制度的主导者，因此正确处理国家（政府）在不同的场合的身份非常关键。因此，必须定位好政府在土地储备中的角色，处理好政府与市场的关系；处理好政府与专门机构的关系；处理好土地一级市场的关系与土地二市场的关系。三、我国土地储备模式及现存问题分析1996年8月，我国第一家土地储备机构上海市土地发
11、展中心诞生；1997年8月，杭州土地储备制度开始启动，众多城市纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开，到2006年全国成立了2000多家土地储备机构。（一）我国土地储备的三种模式我国目前各地土地储备的做法可以概括为三种模式，即以上海市为代表的市场主导模式、以杭州市为代表的政府主导模式和以武汉市为代表的政府与市场相结合模式，以下为我国土地储备的三种运行模式介绍。6（1）以上海市为代表的市场主导模式。上海采取的是“市场主导”的土地储备模式。土地储备机构隶属土地管理部门，土地储备机构接受政府委托从事土地收购、储备的工作，协助政府进行土地储备土地收购。储备机构是企业，要完全按照市场价格来收购
12、土地，7虽然政府规定了收储土地的范围，但对范围以内的土地实施收储并不具有强制性，土地发展中心能否成功收储土地要视其与用地单位的协商情况而定，如果在土地收购价格或约定土地收益分成等方面协商不成，土地储备将无法进行。（2）以杭州市为代表的政府主导模式。杭州土地储备属于政府主导性质。杭州土地储备机构是政府授权、在市土地收购储备管理委员会的领导下，运用行政手段实施土地收购、储备以及供应的前期准备工作。杭州土地储备机构的机构体系分三个层次：第一层次是土地收购储备出让管理委员会，它是政府土地储备体系的决策机构，对土地储备工作起着宏观决策作用；第二层次是土地管理局，它是土地储备体系的具体业务指导机构；第三层
13、次是土地储备中心，它是土地储备体系的执行机构，具体实施土地收购、储备以及供应的前期准备工作。6根据杭州市土地收购储备实施办法的规定，杭州市区范围内所有需要盘活的土地都要纳入土地储备体系，由政府垄断收购和储备，并经土地储备中心开发后统一向市场提供，其他任何单位、个人都不能收购土地，也不能供应土地，划拨土地使用者也不能通过补办出让手续的方式自行转让土地使用权。不仅如此，市土地储备中心代表政府依法收购土地还具有强制性，在土地收购的众多方面政府都出台了统一的规定，基本没有给土地使用者讨价还价的机会。市场上的土地全部由土地储备中心提供，政府通过抓统一收购权、统一批发权实现了政府对土地市场的高度控制。（3
14、）以武汉市为代表的政府与市场相结合模式。武汉土地储备，既非政府主导也非市场主导，是二者的结合。武汉市土地整理储备供应中心是市规划土地管理局的二级机构，土地收购储备机构是政府的职能部门。该土地储备的特点是：首先，武汉市土地整理储备供应中心根据土地收购、储备和供应的计划，择优拟定经营性房地产项目用地收购方案，报经市城市规划国土资源管理局审批后实施收购储备，并且储备土地的招标拍卖方案只有获得其审批才能实施，但对于收储范围以内的土地并不全部收储，也没有垄断土地市场的供应，还存在其他土地使用者合法地向市场供应土地的可能。第二，储备土地也遵循一定的市场经济规则，给予土地使用者讨价还价的机会，当然也不是由土
15、地使用者说了算，土地储备具有一定程度的强制性；第三，另一方面，对于储备范围以外的土地以及虽属储备范围但不宜收储的土地，土地使用者拥有转让土地的权利，但并不能自由转让，而是需要获得政府许可并在公开的土地市场内进行。6（二）三种模式中政府角色比较及现存缺陷比较以上三种土地储备模式，可以看出政府在土地储备中的角色定位有所不同。1.三种模式的优缺点分析上海模式类似与香港的土地发展公司，依照市场原则通过协商方式收购和出让土地。政府对土地储备的干预相对要小。上海这种模式具有一定的优点：第一，比较注重保护土地权利人的财产权益，例如收购土地价格以当前土地市场相应价的平均价计算；第二，土地储备机构的职能定位比较
16、明确。但其缺陷也显而易见：第一，由于它是以市场为主导的，储备土地主要考虑地块的升值潜力，考虑经济效益，尽量避免风险；第二，同其它城市相比，土地储备成本高一些。由于缺乏土地供应垄断和资金不足，在一定程度上影响着土地招投标进展，其调控市场的功能受到限制。杭州模式所体现的政府行政色彩要浓。杭州土地储备机构的机构体系较多，同时不采用协商方式收购而是具有强制性，在土地收购的众多方面政府都出台了统一的规定，基本没有给土地使用者讨价还价的机会。杭州强调政府在土地储备中的作用，在具体的运作上注重政府的作用和地位，强调政府直接参与和统一管理。武汉土地储备制度所体现的政府行政色彩介于上海和杭州之间。土地储备活动既非完全由市场主导也非完全由政府主导，表现
