《国外加强环境法实施和执法能力建设的努力》由会员分享，可在线阅读，更多相关《国外加强环境法实施和执法能力建设的努力（58页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、国外加强环境法实施和执法能力建设的努力 摘要：在20世纪6070年代，多数国家把环境法制工作的重点放在立法上，且只有美、日等少数国家环境法的权威较大，在环境执法和环境诉讼方面更是如此。在许多国家，特别是在发展中国家，环境法常常给人一种“软法”的印象，环保部门、法院等执法机关对环境法的实施很不得力。进入20世纪80年代以来，环境法发展的一个重要特点是各国纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施和遵守、环境法实施能力和执法效率的迅速提高。由于对环境执法的重视，许多国家改变了环境法的“软法”、“软指标”和“花瓶”局面。关键词：环境法实施，执法，外国加强环境法的实施和环境执法能力建设，不仅是我国环境法制建
2、设的一个重要问题，也是世界各国环境法制建设的主要领域。研究借鉴国外环境法实施的经验，对于推动我国环境法制建设的深入发展，具有重要意义。1国外加强环境法执法概述在二十世纪60、70年代，多数国家把环境法制工作的重点放在立法上，且只有美、日等少数国家环境法的权威较大，在环境执法和环境诉讼方面更是如此。在许多国家，特别是在发展中国家，环境法常常给人一种“软法”的印象，环保部门、法院等执法机关对环境法的实施很不得力。进入二十世纪80年代以来，环境法发展的一个重要特点是各国纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施和遵守、环境法实施能力和执法效率的迅速提高。由于对环境执法的重视，许多国家改变了环境法的“软法”
3、、“软指标”和“花瓶”局面。各国在加强环境法实施方面的努力，主要表现在如下几个方面：许多国家将环境执法和环境立法置于同等重要的位置，一些国家开始将环境执法作为环境法制建设的重点；加强环境法的宣传教育和人员培训，普及环境法的知识，提高全社会特别是政府官员和管理人员的环境法制观念；强化国家环境监督管理体制的建设，包括建立健全各级政府环境管理机构、提高环境管理机关的级别、加强环境管理和执法队伍的建设和培养；国家环境管理机关的管理范围和管理权限在扩大，政府各部门有关环境保护的职责越来越明确、加强，环境行政执法和司法的能力在增强；在现实生活中，环境法律关系主体的权利和义务关系越来越明确，污染源单位的责任
4、和违反环境法的责任越来越明确、具体，自觉遵守环境法的程度在提高；环境法中的确定性、强制性规范增加，禁止性、处罚性、奖励性措施增加；环境保护措施的制度化加强，环境法律规定、措施和制度的可操作性增强，环境执法行为的规范化、程序化、制度化程度增强，环境执法制度日益健全；环境法制建设（包括环境立法和执法）和环境管理的有效协调加强，对环境法的监督、检查加强；成立环境警察、环境法庭，切实保障公民和单位享有的提起环境诉讼的起诉资格，积极开展环境法诉讼（包括环境行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼）；加强对环境纠纷的处理，在处理环境民事损害赔偿纠纷时，对污染、破坏环境的行为实行无过失责任原则、因果关系推定原则、举证责
5、任转移原则，并实行较长的诉讼时效；在民事诉讼和行政诉讼中，扩大诉讼权；强化对环境的刑事法律保护，明确规定在环境方面的法人犯罪，严厉制裁危险犯，加强对环境犯罪的打击；对环境违法犯罪行为的打击、处罚程度增强，对环境违法者实行双罚、多罚制；等等。从总体上看，已经制定的环境法规得不到全面、有效的贯彻实施，是目前发展中国家普遍存在的一个突出而紧迫的问题。曾当过菲律宾环境管理署主任的德尔菲？J？加拿品（Delfin.J.Ganapin）在1991年2月在香港召开的“环太平洋国家环境法会议”上提交的论文指出：“到目前为止，菲律宾已通过了许多环境法律。事实上，有些人认为环境法律已经足够甚至还太多了，可是，问题
6、是执行太少了。”由于认识到法律的实施是加强环境法制和环境管理的最重要途径之一，菲律宾采取了一系列措施来加强环境法的实施，例如：环境自然资源部于1990年开始实施一项名为“污染12”的计划，要求菲律宾现有的14个区域中的每一个区域在其管辖范围内确定并调查12家最大的污染企业，加强对它们的环境管理。该计划从菲律宾环境执法人力、物力、财力不足的现实出发，将有限的力量集中在最大的污染企业上，不仅制止了主要污染源的污染发展，而且造成了较大声势，带动了政府和公众对其它污染企业的监督。成立污染仲裁局。这是一个设在环境自然资源部下面的准司法机构，由环境资源部的官员（部长兼局长）和来自劳动、工业部门的代表各一名
7、组成。该局对那些违反环境法和标准的企业，有权单方面做出中止和停止排污的命令，不服该局裁决，只能向总统提起上诉。组织有关政府行政机关的联合执法行动。如为了对付违法伐木，环境自然资源部与国防部、司法部签署了合作协定。在环境自然资源部内设立非政府服务处，将官方机构向非政府组织、环境利益团体及有关个人开放。非政府组织的观察员被邀请参加污染仲裁局、保护区和野生生物局、沿海资源管理委员会等举办的商讨会、听证会，将官方组织与民间组织的活动联系起来。将政府机关、企业和非政府组织、居民中的有关人员组成环境监督队伍，监督排污企业遵守环境法规。采取“棍棒加胡萝卜”、软硬兼施的执法办法，把允许企业花钱买“排污权”这种
8、胡萝卜政策与责令污染企业停产停业这种棍棒政策结合起来。强化预防措施，要求企业设立污染控制员，建立自动环境监测设备，健全环境影响评价制度。增加执法资金投入，建立“环境担保基金”以解决污染控制资金来源问题。该基金将作为“环境清洁证书”的一个基本条件，凡对环境有影响的建设项目应交付担保金以支付今后可能出现的环境损害费用和环境监督费用。依靠公民支持、社会舆论支持，使那些经常帮助污染破坏环境者、对环境执法人员施加压力的政客们，在公众的反对声中灰溜溜地退隐。通过司法诉讼（包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼），促进环境法的贯彻实施。在发达国家，目前美、日、欧盟成员国等国家已基本建成比较完善的环境法体系，制定新
9、的环境法规的立法工作明显减少，在立法上主要是对已经制定的环境法规进行修改、补充，而把重点放在提高执法能力、强化环境执法方面。例如，瑞典在1990年成立了环境保护部，环境保护部下设国家环境保护局和国家化学药品局两个机构。瑞典全国国土地面积44万平方公里，人口700万。但到2000年，瑞典21个省级政府，289个区（地方）政府都有专门的环保工作部门；环保部有工作人员160人，国家环保局和化学药品管理局共有630人，省级环保部门有700多人，地方环保卫生委员会共有1500多人。为了保证环保法律的执行，瑞典在全国5个区域设立了环保法庭，同时还设立了国家环保最高法庭，专门审理环保案件，并鼓励公众参与环境
10、保护。与广大发展中国家加强环境执法的一个重要方面是突出对重点污染源的控制不同，这些国家加强环境执法的一个重要方面是建立健全各种环境保护管理制度，依法行政或依法行政管理，例如：美国在建立源削减法律制度方面的努力；欧盟国家在建立清洁生产和环境标志制度方面的努力；日本自进入90年以来，针对产生污染的根源，一直在企业大力推行污染防治管理员制度，积极建立“清洁生产”、“绿色产品”、“生态标志”和“产品生命周期评价”（lifecycleassessment）方面的制度，有力地促进了关于在特定工厂建立污染防治组织的法律等防治污染法律的实施。作为工业发达国家环境执法的一个代表，日本在加强环境立法的同时，十分重
11、视执法工作。在日本，不仅有强有力的执法机构、行之有效的执法手段，还创造了一些富有特色的执法措施。例如：重视环境规划或计划的作用，日本的环境规划或计划不是一种政策宣言，而是一种类似城市规划的法律文件，有有效的法律途径保障其实施，执行计划的情况在日本政府编制的公司目录可以得到反映，凡是执行计划好的企业可以获得好的环境形象；重视“行政指导”的作用，日本环境法执行中的一个特点是通过“行政引导”的方式劝导违法者依法办事，行政机关常常向公众和企业散发书面传单形式的“行政指南”；重视运用私人污染防治协议，即通过地方当局与排污方签订私人污染防治协议，规定较法律更加严格的排放标准，这种协定既可以是依赖法院执行的
12、民事合同，也可以是一种君子协议，这种协议配合公众压力对阻止工厂排污在实践中发挥了令人信服的作用；重视发挥政府在执法方面的主导作用，是日本政府的决心和重视导致了日本环境法的建立、完善和实施，日本政府还直接补偿由污染造成的人身伤害的补偿（虽然政府的补偿金依然来源于排污费），这与受害方直接向污染方寻求救济大不相同。与日本的作法相类似，美国清洁空气法规定的污染自我监测计划，有毒物质控制法（1976年，TSCA）规定的有毒物质生产者生产前的通知计划（PMN），即有毒物质的生产者必须向联邦环保局提交包括有关信息的新产品生产通知，有毒物质的生产者、加工者和进口者必须报告特定化学品的有关信息、数据，这些规定都
13、强调、突出了污染者的自觉守法意识和自主守法行为。为了增强环境法的权威和可操作性，许多国家通过环境法律的制定和修改，加强了环境责任制及对污染破坏环境的行为和环境违法行为的惩罚。在对污染破坏环境的责任的追究方面，一些国家的立法从过去只追究组织、单位的责任发展到同时追究政府官员、公司经理的个人责任；一些立法还对污染破坏环境的连带责任作了规定。例如，朝鲜民主主义人民共和国环境保护法（1986年）第52条规定：“任何企事业及组织严重危害、破坏或污染了国家的环境造成严重后果时，领导者或责任者都将被追究行政责任或刑事责任。”印度的环境保护法（1986年）规定：公司或私人协会如果违反了环境法，其主任、经理、秘
14、书长、合伙人或其他有关成员将被追究责任，违反法律的政府部门的部长也将被追究个人责任。在巴林，对造成海洋环境污染和从船舶、陆地向领海倾倒废物的违法者可以处以高达13.2万美元的罚款，并可责令违法者在指定的时间内对污染区进行清理。在印度尼西亚，对故意损坏环境的人可以处以5万美元的罚款和10年的监禁。在泰国，根据1975年的国家环境质量保护和改善法，对不能达到环境标准的只能处以一个月的监禁和1000铢的罚款，而根据1992年修改的国家环境质量保护和改善法对相似违法行为则可以处以一年监禁和10万铢的罚款。在瑞典，环境法的实施体现在立法和执法的有机结合上，该国既有完善的法规体系，又有完善的执法系统，立法
15、时就注意法律的可操作性和可实施性、注意对纠纷的处理程序和案件的处理，以保证法律的实施。例如，瑞典矿产法（1991年）有一半以上的法律条款是有关如何处理开采、勘探纠纷的规定，这样就便于所有的人都知道在发生纠纷时如何进行诉讼。环境法的现实化突出表现在环境执法机构建设方面。建立一个权威大、效益高、执法能力强的环境监督管理机构成了各国特别是发展中国家环境法制建设中的首要问题。这是因为，政府环境管理机构是实施环境法的组织保证。在1972年联合国人类环境会议期间，只有11个国家有国家级的环境部或局，大多是西方工业发达国家。在本阶段形势发生了很大的变化，到1995年约有155个国家建立了国家级的环境机构，即
16、各种名称的部、局和委员会；其中非洲已有30来个国家、亚洲已有20来个国家成立了环境部或局；大多数国家的环境机构是具有很大行政权力的、甚至准司法性质的环境行政管理机构；有些国家的环境机构直接由总统或总理来主管和监督；有不少国家成立了国家级的跨部门的协调、咨询机构或部间委员会。有关环境立法或授予这些环境机构全面负责环境事务的职责，或授权他们负责管理跨行业、跨部门的环境事务，或授予他们制定环境标准等权力。有的国家制定了专门的环境组织法，以建立环境行政管理机构、确立其权力、明确其管理范围。例如，突尼斯的创建国家环境保护局法（1988年）、尼日利亚的联邦环境保护局法（1988年）、加纳的环境保护局法（1994年）、卡塔尔的关于建立常务委员会保护环境的第4号法律（1994年），都是全面规定环保局职责的环境保护组织法。在澳大利亚，环境法的实施主要由州级地方政府负责，这促使联邦和所有的州级地方政府都制定了环境保护组织法，如：全国环境保护委员会
