特大城市安全风险防范问题研究

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1、 特大城市安全风险防范问题研究 摘要：所谓城市安全风险，是指由于城市人口密度大，人类活动高度聚集，城市系统的脆弱性显著，使得城市系统及其构成要素存在外在威胁和内在隐患的可能性及其损失的不确定性。当前，特大城市的安全风险呈现出新的特点和新的趋势。中国特大城市脆弱性显著，其安全风险防范具有特殊意义。未来中国特大城市不仅存在传统型安全风险，而且存在非传统领域的新型安全风险。在新形势下，应坚持总体国家安全观，充分借鉴国内外特大城市安全风险防范经验，加强城市安全教育培训，做好城市公共安全规划，加强城市安全网格化管理，大力推动应急产业发展，加大救灾物资储备力度，健全安全应急预警机制与风险管理制度。关键词：

2、特大城市；城市安全；风险防范；脆弱性：F292：A：1003-0751（2014）06-0070-07近年来，城市安全问题已引起了全世界的高度关注。1996年，联合国“国际减灾十年”秘书处将该年度“国际减灾日”主题确定为“城市化与灾害”。1998年和2007年，联合国人居署将“世界人居日”主题分别确定为“更安全的城市”、“安全的城市、公正的城市”，并于2007年发布了提高城市安全保障：全球人类居住报告2007（UNHS，2007）。在城镇化快速推进的背景下，中国城市安全风险问题也日渐成为各界密切关注的热点问题。德国著名社会学家乌尔里希贝克（2005）曾指出，“目前中国可能正处于泛城市化发展阶段

3、，表现在城市容纳问题、不均衡发展和社会阶层分裂以及城乡对比度的持续增高，所有这些都集中表现在安全风险问题上”。自2011年以来，中国整体上已经进入到城市型社会，但面临着城市安全问题等十大挑战（郭叶波、魏后凯等，2013）。尤其是城区人口规模100万以上的特大城市，人口、经济、建筑设施高度密集；人际关系复杂；交通流量大，交通系统压力过大；土地开发程度高，资源与能源消耗大，城市系统的脆弱性显著，环境破坏严重；居民平等受教育，社会福利等难以满足。因而研究特大城市的安全风险防范问题具有特殊的前瞻性意义。一、城市安全风险的涵义与类型城市是大规模高度聚集的人类活动区域，其本质是人类活动大规模高度聚集的复合

4、有机体（牛凤瑞，2008）。然而也正是由于城市人口密度大，人类活动高度聚集，在产生集聚经济和规模经济的同时，也蕴藏了一些安全风险问题。1.城市安全风险的涵义所谓城市安全风险，是指由于城市人口密度大，人类活动高度聚集，城市系统的脆弱性显著，使得城市系统及其构成要素存在外在威胁和内在隐患的可能性及其损失的不确定性。从城市安全风险的来源看，城市安全问题既包括来自城市系统外部的威胁，也包括来自城市系统内部的隐患。城市安全风险是否会演变成现实的城市安全问题，主要取决于城市主体、城市客体及其所处条件等三方面因素。城市处于安全状态包括三种情形：一是城市主体自身由于具有某些特性从而能免除某些外在因素的威胁；二

5、是城市客体不具有威胁城市主体的能力、表现和行为；三是城市主体不具备避免某种威胁的能力，城市客体也对城市主体表现出不同程度的威胁，但城市主体和城市客体在时空上处于被隔离状态使得威胁无法实现。总之，城市安全是指城市系统及其构成要素处于一种排除了外在威胁和内在隐患的客观状态。城市安全风险具有以下几个特性。一是客观性，城市安全风险是客观存在的，其存在不以人的主观意志为转移，其变化发展受物质运动和社会发展客观规律支配，但通过改变城市主体、客体及其所处条件，可以有效防范城市安全风险。二是相对性，城市安全风险是普遍存在的，追求绝对的城市安全必然要付出巨大成本，也是没有必要的，因而现实中往往追求相对的城市安全

6、，将城市安全风险控制在城市主体可承受范围内即可。三是不确定性，城市安全风险转化为灾害的具体时间以及损失大小是不确定和难以准确预测的。四是损害性，城市安全面临的外在威胁或内在疾患，在一定条件下会由潜伏状态转变为激活状态，从而对城市主体形成一定损害。2.城市安全风险的类型目前，学界对城市安全的类型存在多种划分方法。从城市灾害角度看，中国工程院院士邹德慈（2008）认为城市安全问题包括自然灾害和人为灾害两大类，其中自然灾害主要分为气象灾害和地质灾害，包括地震、洪水、台风、滑坡、泥石流、海啸、火山爆发、干旱、风暴潮、冰冻、冰雹等；人为灾害包括火灾、交通事故、水体污染、地面下沉、酸雨、恐怖袭击、战争等。

7、从城市灾害的复合性来看，也可将城市灾害划分为自然灾害、人为灾害和综合灾害。从突发事件角度看，还可将城市安全问题划分城市的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会公共安全事件4大类。从构建安全城市的规划图景看，吕斌（2008）认为城市安全包括生态安全、防灾安全、生活安全、通勤的安全、心理安全5个方面。方创琳（2008）认为城市安全包括城市资源安全、城市生态环境安全、城市经济安全、城市治安安全、城市生产安全、城市生活安全等6个方面。当前，亟需在总体国家安全观的指导下，不断丰富城市安全风险的内涵和外延。2014年4月15日，习总书记在国家安全委员会第一次会议上强调，要准确把握国家安全形势变化新特点新趋

8、势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。在国家安全体系中，包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全和核安全。显然，在城市层面也面临上述11个方面的安全问题。随着城镇化的深入推进，城市安全问题暴露得越来越充分，特别是新的城市安全风险不断涌现。然而，传统的城市安全规划，主要关注战争空袭、恐怖袭击、治安性犯罪等“城市防卫”问题以及自然灾害、技术灾难等“城市防灾”问题（刘秉镰、韩晶等，2007），已经不能适应新形势下构建城市安全体系的需要。因此，坚持总体国家安全观在城市安全风险防范实践中的指导地位，具有十分重要的现实意义。 在

9、总体国家安全观的视角下，可将城市安全风险划分为11种类型：（1）城市政治安全风险，例如城镇化进程中面临着化解拆迁矛盾、维护民族团结和社会稳定的风险；（2）城市国土安全风险，例如可能存在突破18亿亩耕地红线并造成耕地质量下降的风险；（3）城市军事安全风险，例如城市人民防空和重要经济目标防护方面的风险；（4）城市经济安全风险，例如城市债务危机、房地产泡沫、安全生产等方面的风险；（5）城市文化安全风险，例如城市传统文化丧失，造成千城一面的风险。（6）城市社会安全风险，例如城市暴力犯罪、恐怖袭击、城市失业与贫困、重大疫情、食品卫生等方面的风险。（7）城市科技安全风险，例如技术事故、滥用科技方面的风险。

10、（8）城市信息安全风险，例如金融信息安全、通信信息安全、个人信息安全等方面的风险。（9）城市生态安全风险，例如城市生态系统的稳定性和生物多样性方面的风险。（10）城市资源安全风险，例如水资源、电力资源、石油、天然气等战略资源保障方面的风险。（11）城市核安全风险，例如城市核电站安全运行的风险。二、特大城市安全问题的特点与趋势1.特大城市安全问题的特点城市安全风险在一定条件下由潜伏状态转化为激活状态时，就产生了城市安全问题，集中表现为城市灾害。与乡村地区和中小城市的安全问题相比，特大城市的安全问题更具有特殊性。从致灾因子来看，特大城市更容易发生人为灾害和综合灾害。由于特大城市人口密集，人类活动集

11、聚，城市系统受人为因素扰动很大，具有显著的脆弱性，因而更容易诱发人为灾害或由于人为因素诱发的自然灾害。从灾害过程来看，特大城市灾害的扩散性较强。特大城市人口稠密，人群相互接触的几率大，因而灾情的扩散往往较难控制。例如，2003年爆发的非典（SARS）疫情肆虐香港、北京等特大城市，而在乡村地区和中小城市的疫情则明显较轻。从灾害衍变来看，特大城市在发生原生灾害之后，很容易引发次生灾害和衍生灾害。特大城市系统是一个复杂系统，各子系统之间存在千丝万缕的联系。例如，特大城市发生一些纯粹的社会治安事件，如果处置不当很容易衍变成大规模的社会群体性事件。从灾害后果来看，同一等级灾害发生在特大城市将产生更大的危

12、害性。例如，在同一震级和烈度的地震中，如果发生在特大城市，由于人口密集且财产集中，将会造成较多的人员伤亡和财产损失。在世界城镇化过程中，人口快速向特大城市集聚，特大城市的数量不断增加，规模变得越来越大，甚至涌现出一批千万人口以上的巨型城市。根据世界银行数据，19602013年，世界百万人口以上的特大城市的人口占全世界总人口的比重从13.4%提高到21.6%。然而，随着特大城市的空间、经济、社会、生态等子系统变得越来越复杂，特大城市的安全问题呈现出一些新的趋势。从自然灾害来看，生态环境问题日渐成为影响特大城市安全的突出问题。随着工业化和城镇化的快速推进，化石能源消耗速度不断加快，生产性污染和生活

13、性污染的排放总量越来越大。光化学污染、城市雾霾等已经成为困扰发展中国家特大城市的问题。此外，随着全球性气候变化，极端天气的频繁出现也给城市带来了安全风险。例如，2005年的卡特里娜飓风给美国海湾地区的新奥尔良城、路易斯安那城、波及比咯西港湾都市区及密西西比城造成近1800亿美元的损失和近百万人口紧急大转移。2012年北京“7.21”特大暴雨造成至少79人死亡，160多万人受灾，经济损失116亿元。从事故灾难来看，高新技术引起的事故灾难正威胁着特大城市的安全。高新技术犹如一把双刃剑，使用得当则可造福人类，使用不当则会给人类造成巨大灾难。在高新技术领域发生的事故灾难，其产生的后果往往是超常规的。例

14、如，2011年日本福岛的核泄漏事件，给日本的城乡居民造成了巨大的心理安全阴影。从公共卫生事件来看，一些新的传染性疫情正在威胁着特大城市的安全。特大城市人口密集，生态系统的自我调节能力较弱，为一些新型疫情的传播提供了天然土壤。例如，2003年非典（SARS）疫情、2013年H7N9型禽流感等都是在一些特大城市爆发的。从社会安全事件来看，暴力恐怖事件正成为威胁特大城市安全的新顽疾。在城镇化快速推进的过程中，不同社会阶层的利益诉求日渐多元化。当前，拆迁维权事件、社会群体性事件、社会泄愤事件、暴力恐怖事件越来越普遍。特别是暴力恐怖事件制造者为扩大其社会影响力，通常将地点选择在人口密集的特大城市。例如，

15、2001年发生在美国纽约的“9.11”事件造成3500多人死亡。三、中国特大城市的脆弱性与安全风险首先，由于人口快速向特大城市集聚，中国特大城市的结构型脆弱显著，城市安全面临巨大压力。20002010年常住城镇人口超过100万人的特大城市数量从62座增加到83座，特大城市的城镇人口从1.60亿人增加到2.64亿人。特别是城镇人口超过400万人的特大城市人口集聚现象尤为显著，城市数量从8座增加到15座，城镇人口从6168万人增加到13182万人（见图1）。中国人口向特大城市的高速集聚态势为世所罕见，这就导致土地、水等资源的供需矛盾变得日益尖锐，城市环境超负荷承载，城市结构稳定性受到破坏，城市安全

16、风险上升。其次，由于人类活动强度特别剧烈，中国特大城市的胁迫型脆弱也非常突出，对城市安全形成威胁。中国特大城市不仅人口数量大，而且人类活动强度大。一是特大城市的城区人口高度密集，并且流动人口较多，人际关系复杂。二是特大城市经济活动强度大，例如以特大城市为核心的10大城市群总面积占全国总面积的11%，人口比重达到39%，而GDP占全国比重达到66%，市辖区GDP占全国的比重达40%以上（肖金成、袁朱，2009）。三是特大城市土地开发强度高，农田和生态空间不断缩小，由此造成生态环境恶化，生物多样性减少。四是特大城市的火车站、客运枢纽以及各繁华商业区域的交通流量特别大，市内交通拥堵现象屡见不鲜，交通事故也频频发生。总之，高强度的人类活动使得特大城市对自然或人为致灾因子的敏感度增加，因而酝酿着城市安全风险的上升。 最后，在系统型脆弱方面，中国特大城市的经济、社会、文化、生态等子系统存在发展失衡、匹配失调的现象。在人口向特大城市快速集聚