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1、 灾情下民国政府的粮食管理制度研究 摘要：民国时期，水旱灾害频繁，军阀混战、抗战爆发引发大量人口迁至大后方重庆，加剧了重庆地区民众粮食生产和分配上的紧张。对此，国民政府采取了以下措施：（一）设立了隶属于行政院的专门的粮食管理机构，开源节流，抑制酿酒等享受性消费;（二）平抑米价，依法取缔哄抬米价的富商;（三）设立专门的农业贷款机构，“直接发放”支持农业生产。这些措施一定程度上缓解了粮食供应的压力。到1944年，双季稻研制取得突破性进展，总产量较原先增加约54%。但由于政权的性质、大地主大官僚的压榨本性，这些战时经济政策的最终结果是通货膨胀、物价飞涨;田赋税收1935年已预征至1955年末。这些都
2、说明，国民政府并没有完成国家向近代化的转型。关键词：粮食管理;政治近代化;全国粮食管理局：K265 ：A：2095-6916（2020）18-0127-03民国时期，水旱灾害频繁，战争不断以及大量的人口迁至大后方重庆，给重庆地区民众的生存带来一定的负担，特别是在粮食生产和分配上。对此民国政府设立了隶属于行政院的专门的粮食管理机构、发放农业贷款和打击囤积居奇者，希望通过这种方式来减轻粮食负担。这些措施在缓解粮食供应紧张方面起了一定的作用，但并未从根本上解决粮食问题。一、粮食短缺原因（一）战争频繁近代中国战乱纷繁，军阀混战。1926年，国民政府成立国民革命军从广东起兵，掀起了北伐战争，直至1928
3、年攻克北京，国民政府在形式上统一了全国。但是全国也处于战乱中，川渝地区也是。“1931年3月下旬，四川保定系第一首领邓锡侯，其部下发生内讧，事件迅速扩大，邓锡侯、田颂尧、刘文辉、罗泽州、李佳钰等均卷入。”1932年10月，因为以刘湘为首的川军将领共同对付刘文辉的“二刘”战争爆发，使得“以重庆为中心的刘湘第21军势力大为膨胀”，随后“二刘”大战于1933年7月再度爆发，刘文辉全军瓦解，刘湘控制了四川，成为该地首屈一指的大军阀。从1937年起，全面抗战爆发，国民军在前线节节败退后，决定于1937年11月20日正式迁都重庆。日本的侵略也深入了战时首都。无差别的大轰炸让无数重庆人民流离失所。从军阀混战
4、以来，年年战乱和日本无差别的大轰炸，打乱了重庆人民正常的生产生活秩序，农业生产受到严重影响。（二）自然和人為灾害增加从灾害统计数据来看，从19311937年这六年间川渝地区发生的大大小小的灾害有近10起，部分旱涝灾害持续时间长，造成粮食减产。从1936年6月到1937年7月，整个川渝地区降水量较往年偏少。按照往年，6月是长江流域上游的梅雨季节，这个时期降水颇多，有时甚至整个六月都是阴雨绵绵，而1936年的6月“本年之霉雨期极为短促，降水稀少，天气炎热”;该年6月降雨“长江上游不到100毫米，只合常年二分之一”;温度方面“全月温度之平均，长江中上游及黄河下游均在27至28间”。而这段时间恰好又是
5、四川盆地主要粮食作物水稻的播种和生长季节，生长季时期水稻需要8001600毫米的降水。然而，该年六月不仅温度较往年偏高，而且降水量减少至不到100毫米，远远不够水稻正常生长所需。虽然七月份阴雨绵绵，甚至到八月份出现了水灾。但是到了九月份气温仍然高于平均值，降水低于平均值50100公厘1。然而，这样的干旱季节一直持续到1937年6月。“四川自去岁入秋以来，迄至现在（三月十七日），时逾半载，仍未得雨，灾情日趋严重，被灾区域除夏季被水灾之三十八县外，其被旱灾者，已达九十三县之多，四川共一百四十八县，未被灾者仅十余县而已其受灾最重县份之灾民，已无草根树皮可食数千万灾黎，无不宛转哀号于沟壑之中”为求自保
6、，他们转移生存地点。（三）人口膨胀根据重庆市警察局的调查报告显示，1930年，重庆辖区人口248586人，1934年309877人，突破30万，1937年473904人，近50万人，直至1943年底915443人，接近100万人左右。促使重庆人口增加的原因除本地自然增长外，还有大量的人口迁徙。自古以来，西南地区因为其地理环境的封闭性，直至19世纪80年代，重庆开放，逐步打开了西南地区的大门。直至国民政府在抗战时期迁都重庆后，重庆逐渐成为全国的金融、工业、政治和文化中心。随之而来的也是大量人口的迁徙。还有一个重要的人口迁徙原因便是灾荒。30年代长江上游地区洪涝灾害的增加，威胁到受灾百姓的生存，于
7、是他们开始大规模逃荒、迁徙。其实，因为灾情而逃难的不仅仅是四川还有河南。据统计，在1942年的河南灾荒中，“导致全省3000万民众中，受灾1500万以上，饿死300万，流落他省200万”。所以，在此期间也会有大量的河南灾民逃至重庆。二、政府举措（一）设立专门管理全国粮食的政府机构在战争和灾害的双重影响下，为了保证全国粮食的供应，国民政府曾多次设立专门管理粮食的机构。1940年8月，为保证战时大后方陪都重庆等重要城市的粮食供应，设立了全国粮食管理局，由行政院统辖2;1941年由粮食部、中央信托局、中国农业银行合股组建的中国粮食工业公司成立2;9月，重庆市粮政局开始办公2;1942年，管理日常必需
8、品供应和价格的经济物资局在重庆建立2。这里以全国粮食管理局为例，探讨政府的举措。全国粮食管理局是抗日战争时期国民政府在重庆建立的统筹管理全国粮食生产、销售、储存和转运的行政机构。希望通过政府的行政手段达到不同地区、不同时节的供求关系的平衡，从而在一定程度上稳定物价。3首先是粮食生产方面。生产是消费的前提。为了加大产量，国民政府主张“开源”，即多开垦水田。对此，全国粮食管理委员会公布“管理川省粮食办法”中提及到：1.加深冬蓄水田亩之蓄水量，减少冬水田面积;2.减少可以妨碍冬季粮食作物之烟叶耕地面积;3.限制以粮食酿酒并逐渐降低其限量;4.禁止以粮食熬糖在目前甘蔗糖过剩时，应完全禁止以粮食熬糖。由
9、上可知，国民政府的“开源节流”时通过扩大粮食的耕地面积，增加粮食供应，同时减少粮食在除作为主食外的其他享受性消费。比如酿酒。为了从更深处去限制酿酒，国民政府于1941年12月制定了“非常时期重庆市取缔宴会及限制酒食消费的办法”，其中对宴会、餐店中出售的便餐做出明确规定。其中指出“各餐店不得出售或代购酒类，顾客不得饮酒”顾客违反该规定者“由警察局处以每人20元以上或200元以下之罚锾，并得斟酌情节予以拘役”，如果作奸犯科是公务员者“通知该管直属长官依法惩处”。如果是餐饮店店长违反此规定者，处以100以上至1000以下的罚款，累犯者从重处罚外，视情节严重者处以停业或歇业3。除此之外，全国粮食管理局
10、还鼓励通过对水稻等作物的研究，对粮食的品质、加工情况进行研究和改良，提供合乎市场需求的产品。其次是销售和转运方面。如果销售地方较近就主要负责打击哄抬物价和囤积居奇者，这点在下文平抑米价有阐述;而对于销售地方较远则主要是负责调查该地区所需物资和数量后进行运送。这里以处于四川的粮食管理局为例。由行政处调查好所需地区的人口、粮食消费量、粮食输入和输出地点及数量、现有的陈粮数量、今年四川的收成以及该年粮食之余及不足数量等，4并且做好粮食产销储存及运销和粮食市场的管理。根据各地所需情况、时令以及结合四川自身的粮食拥有情况转运至所需地方。其中，供给地的判断依据是“粮食能够供给两个消费市场及以上者”;转运原
11、则是“本年收获量决定其全年中淡旺季供给量”;方法是由双方分别订定每月平均供给数量，同时旺月增加，淡月减少。5通过这种方式，加强政府在销售和转运方面的管控，从而在一定程度上打击了哄抬物价囤积居奇者。最后是粮食的储存方面。战乱年代，人民处于水深火热之中，粮食收成的不稳定性，证明了储粮的重要性，同时也加剧了政府储粮的负担。全国粮食管理委员会中，设置了研究室来改进粮食加工技术。这对改变传统吃法提供创新的同时就食物本体而言，在一定程度上也延长了它的保质期。除此之外，还设置了业务管制处，该部门在决定全国军民粮食购销数量时，也要指导“各地粮食运储及保藏”还有“各地粮食加工调剂之规划与管理”以及对粮食的质检。
12、通过设立专门的粮食管理机构从生产、销售、转运和储存等多个方面，较为全面地对粮食进行管理，在一定程度上对于减缓全国粮灾有一定作用。但是不可否认的是，由蒋介石等大地主、大官僚组成的政治权力的强制性，也容易出现官员以权谋私进行权钱交易从而大发国难财的现象。（二）平抑米价，依法取缔哄抬米价的富商处于抗日战争这一大背景下，为响应国民精神总动员运动，将所有的物资大多以满足抗战前线为主，其中包括了粮食。富商豪强们趁机发国难财，囤聚居奇，哄抬物价。其中最为著名的便是杨全宇事件。1940年春，成都出现了粮食恐慌，出现了“抢米事件”。当时成都市市长杨全宇难辞其咎。后来被人举报在重庆串通大川银行重庆分行经理欧书元、
13、合川美福臻银行经理李佐臣“假冒福民面粉的名义，囤积小麦几百石”，杨全宇和李佐臣被捕之后被蒋介石下令于12月30日在重庆枪决。并且鼓励四川各县长查获大囤户2。杨全宇成为在重庆公开处决的官宦人物。除此之外还有于1942年11月查获的裕华纱厂囤积的价值1000万的粮食、布、纱等物资3。国民政府曾经还平抑米价。1939年9月成立了官督商办的重庆市日用必需品公卖处，公卖处资本100万元，后市府社会局决定增资500万元3。随后1940年4月，经过经济部和市政府所召开的会议，商讨平抑物价，决定成立日用品评价委员会，核定物价，取缔囤积居奇3。虽然国民政府仍然在打击富商大豪损害民生利益的行为，但是，在当时看来仍
14、然成效不大。在杨全宇事件之后，粮价并没有因此而下跌。“他们（指囤积居奇的绅商官员等）看了杨伏法的榜样，非但不知悔改且将加紧努力，以达扰乱后方治安之目的”。直到新中国成立后，仍然有不少绅商哄抬物价。（三）设立专门的农业贷款机构等鉴于农民缺乏农业资金无法开展正常的农业生产活动，同时也是为了进一步垄断全国的金融事业，加强在全国的经济控制，国民政府于1939年9月改组中央银行、中国银行、交通银行、中国农民银行四行联合办事总处，集全国一切金融大权于四联总处。这里主要谈谈该处对农业的贷款。当时该处对农业贷款以“直接发放”为原则，同时与农业行政、农业技术等机关密切配合;以包括合作社、互助組以及农会在内的农民
15、团体，农业改进机关和依法登记的农场、林场和牧场为主要的贷款对象;对农业生产、农田水利、农业推广、农业副业和农业运销等项目发放贷款。在贷款资金的分配上，中央信托局、中国银行、交通银行、中国农民银行四行按照3：5：3：9的比例分担。为了提高产量，国民政府还鼓励加强对危害农作物正常生长的病虫害研究，1934年，成立了重庆最早的病虫害科，将病虫害纳入研究范围之中;1944年。中央研究院植物研究所在北碚成立。除了上述措施外，国民政府于1941年颁布了致力于保障粮食正常供应的粮食组织法等。希望通过法律手段来维护农业的正常运行。通过上述措施，直至1944年，水稻的产量有所增加，“1944年，双季稻的研制取得
16、突破性进展，5000亩双季稻平均每亩增产300斤以上，较原总产量增加约54%”。三、政府粮食管理举措的评价通过设立以全国粮食管理局为代表的粮食管理机构加强对粮食的管理，设立以四行联合处为首的农业贷款机构以及加强对地方豪强势力囤积居奇行为的打击，在一定程度上有利于减缓全国的粮荒。但是，国民政府毕竟是大地主、大官僚的代表，所以由减轻粮荒措施带来的负面影响也不小。首先是在税收上。1937年8月，国民政府颁布了“各省天赋征收通则”其中第三条规定，取消了在田赋上的正附各税，田地面积按市亩计算;1944年，颁布了“战时田赋征收实物条例”，规定战时田赋一律征收实物，对情况特殊的地方又可以折成国币征收。3赋税制度的混乱加剧了农民农业生产的不稳定性，再加之地方官员中饱私囊者也不在少数。再者，虽然国民政府前期致力于降低了农业税，但是为了补助前方军费增加了其他
