河北省城乡基本养老保险制度衔接转化的机理与对策研究 陈世金 王亦明河北省于2009年启动首批新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点，并在2011年7月同步启动城镇居民养老保险试点新农保试点、城镇居民社会养老保险试点在扩面的同时，两项制度的参保缴费和待遇领取政策、财政补贴政策已完全一致，实现了制度并轨截至2011年底，两项制度在全省的覆盖面达到62%，有2357.7万城乡居民参保，515万人领取待遇，参保率达到 94.5%，领取率达到99.98%目前河北省66个县（市、区）被纳入2012年城乡居民养老保险试点范围加上此前被纳入试点的106个县（市、区），2012年底前社会养老保险制度将覆盖全省172个县（市、区）的城乡居民，“全体人民老有所养”的目标将基本实现[1]为进一步统筹城乡发展，逐步缩小城乡差距，推进公共服务均等化自2012年7月1日起，河北省新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度合并实施，合并实施后统称为“河北省城乡居民社会养老保险”（以下简称“居保”）随着居保制度的建立和推进，养老保险将实现城乡的全覆盖初步形成了较为全面的社会养老保险保障制度体系格局，对河北省居民的养老保障起到了积极的作用。
党的十七大报告中明确提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”是加快推进以改善民生、促进公平为重点的社会建设的重要举措河北省现行的社会养老保险制度是在城乡二元经济结构背景下建立的，城镇社会养老保险制度尚存不少问题，居保制度才刚刚起步在制度设计与实施上均存在不同程度的问题随着城镇化的加速，大批农民工在城乡间的流动更加频繁现行政策规定，农民工在城镇就业，可以参加城镇职工养老保险，而回到农村，需要参加居保但目前我国尚缺乏城乡养老跨制度的转移接续办法，没有城镇职工养老和居保制度间的通道，城乡间流动人员的养老权益缺乏制度保障随着越来越多的人员在城乡间流动，解决城乡基本养老保险制度间的转移衔接问题，已经成为河北省养老保障体系建设的重要瓶颈通过分析两种基本养老保险制度间存在的差异和衔接的体制性鸿沟；找出存在的主要问题并简要分析产生的原因；提出城乡基本养老保险制度衔接与转化的思路；着重分析城乡基本养老保险制度衔接转化的内在机理，设计出制度间账户转换的路径、引入养老保险费的折算及缴费年限的确定方法；最后提出城乡基本养老保险制度衔接与转化的对策及建议一、河北省城乡基本养老保险制度差异性分析目前河北省的基本养老保险制度体系主要由城镇职工基本养老和城乡居民社会养老制度组成。
在城镇主要是城镇企业职工基本养老保险制度（以下简称“城保”），2009年3月11日，河北省根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），依据原劳动和社会保障部、财政部制订的企业职工基本养老保险省级统筹标准，结合河北省实际，下发了（冀政[2009]55号）文件《关于河北省企业基本养老保险省级统筹的实施意见》结合河北省人民政府办公厅办字[2006]77号《河北省企业职工基本养老金计发办法》对职工养老保险的具体内容进行了规范和完善在农村则是实施新农保制度河北省于2009年启动首批新农保试点，并在2011年7月同步启动城镇居民养老保险试点2012年5月22日，根据国家有关要求和河北省实际，河北省决定合并实施河北省新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度下发冀政函〔2012〕68号文件，自2012年7月1日起，河北省合并实施新农保和城镇居民养老保险统称为“居保”城保和居保主要内容概括对比分析见表1，差异性分析如下：（一）性质及管理体制上的差异城保制度的建立和实施主要有强制性原则作保障，在养老保险制度上，用人单位和企业必须为本单位人员缴纳社会养老保险这与社会保险的特征是相符合的。
而在居保制度中，不管是城镇还是农村居民都是以自愿参保为首要原则，并且规定在原新农保制度实施时，符合领取条件的老年人领取待遇与其子女参保缴费挂钩的有关规定不再执行在社保基金管理上，“城保”统筹层次已经上升到省级统筹，基金管理比农村严格规范，“居保”在统筹层次上较低，管理制度不完备，目前暂以县（市）、区为单位管理二）养老基金筹集设计上的差异1、城保设有缴费基数并且按比例缴费1）职工个人以本人上年度月平均工资收入为缴费基数，按8%缴纳基本养老保险费并设有个人缴费基数的上下限以避免缴费差距过大：其中下限为全省上一年度在岗职工月平均工资的60%，上限为全省上一年度在岗职工月平均工资的300%2）参保单位（企业）以上年度职工工资总额为缴费基数，按20%的比例缴纳单位缴费工资低于全省上一年度在岗职工月平均工资的60%或无法核定职工工资总额的，以职工个人缴费基数之和做为企业的计算基数缴费3）另据冀人社发〔2011〕72号文件，参加城保的个体户、自由职业者以及其他灵活就业人员，可根据自己的收入状况，选择按全省上年度职工月平均工资的40%至300%为缴费基数，按20%的比例缴纳基本养老保险费城镇个体户的雇工按8%缴纳基本养老保险费，其余部分由雇主缴纳。
2、居保制度的养老基金由个人缴费、集体补助以及各级政府补贴构成1）个人缴费参加居保制度的城乡居民（以下简称参保人）应按规定缴纳养老保险费目前河北省缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元10个档次，城乡居民可以自主选择缴费档次2）集体补助鼓励经济条件好的集体经济组织、其他经济组织及社会公益组织对参保人缴费给予补助，资助标准由这些经济组织自主确定3）政府补贴中央财政对符合领取条件的参保人支付城乡居民养老保险基础养老金各级地方政府对城乡居民缴费给予补贴，补贴标准最低为每人每年30元由省、市、县（市、区）按照1：1：1的比例分担三）养老金账户及领取待遇安排上的差异1、居保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身1）基础养老金中央政府确定的居保或新农保基础养老金补助标准为每人每月55元，由中央财政全额补助（2）居民个人账户养老金个人缴费，集体补助及其他社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，各级地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入居民的个人账户3）个人账户储存额的利息收益由省人社厅参考央行公布的金融机构一年期存款利率计算个人账户利息，按年度定期公布计息标准。
居民个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以计发系数（139）若参保人死亡的，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于支付其他参保人的养老金2、城保养老金待遇由统筹账户的基础养老金和个人账户养老金组成1）基础养老金基础养老金=（参保人员退休时全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）÷2×缴费年限×1%2）个人账户养老金个人账户养老金=个人账户累计储存额÷本人退休年龄相对应的计发月数计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素，由国务院统一确定基础养老金由统筹账户支付；个人账户养老金从个人账户储存额中支付，个人账户储存额不足支付个人账户养老金时，由统筹账户基金继续支付二、城乡基本养老保险制度衔接与转化的体制障碍和存在问题（一）城乡基本养老保险制度衔接与转化的必要性和体制障碍从制度设计和实施看，河北省城乡基本养老保险制度在账户模式、筹资方式、缴费标准、待遇享受水平及政府责任程度等方面存在着较大差异，城保在社会保障中的主导地位和居保制度的社会保险性质不明确，也形成鲜明对比这些差异直接影响和阻碍着河北省城乡居民和劳动力的流动，限制了城乡一体化劳动力市场的形成，同时也不利于河北省农村工业化和城市化的发展。
因此，消除两种制度之间的诸多差异，努力促进城乡基本养老保险制度的衔接与转化，实现基本养老保险制度的城乡协调与均衡，是统筹城乡经济社会发展的必然要求然而城乡基本养老保险制度衔接与转化受诸多体制条件的限制，城乡基本养老保险制度有着不同的形成历史，其制度的性质、制度模式和制度内容具有很大不同，这些将成为城乡基本养老保险制度衔接与转化的体制内障碍因素除此之外，还受诸如户籍制度、土地制度、劳动就业制度、财政体制等外部制度因素的阻碍[2]二）河北省城乡基本养老保险制度存在的问题1、基本养老保险制度碎片化河北省事业单位养老保险制度、城保制度、居保制度适用于不同的参保对象，因此制度之间有很强的独立性，在制度的设计上城乡体制差异大，仍是典型的二元结构从保险业务管理方面看多元化制度供给是保障资源的一种浪费从参保对象流动与转保方面看，由于各种制度模式差异大、待遇标准和计发办法不同，保险关系转移存在严重的制度壁垒这种制度上的分割导致了各种基本养老保险制度之间衔接不顺畅，也不利于人力资源在社会各个领域之间的自由流动2009年，人力资源和社会保障部会同财政部出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，规定了参加城保制度的参保人员跨省流动并在城镇就业时其基本养老保险关系可以顺畅转移接续。
但是，我国目前缺乏制度与制度之间的基本养老保险关系转移接续办法，比如：由城保制度转入居保制度以及由居保转入城保制度的衔接办法目前存在空白随着河北省城市化的加速发展，大量农民工进入城市就业，参加了当地的城保制度，但是其之前在农村参加居保的个人账户缴费额由于没有衔接机制只能封存部分进城的农民工因工作原因返乡后，同样由于没有转移接续办法，之前缴纳的城保保险费不能转移到居保养老制度中，这损害了农民工的基本权益[2]2、河北省现行养老保险制度覆盖面不足从城乡基本养老保险制度的实施和覆盖面看，农村养老制度的稳定性和保险关系的持续性差以及大量农村剩余劳动力就业困难等问题，造成了大量适保人群未能参保，城乡基本养老保险制度覆盖面的不足根据2011年河北省人力资源和社会保障事业发展统计公报的数据显示：河北省参加机关事业养老保险、城保、新农保以及城镇居民保险制度共计3524.1万人，而2011年末全省常住人口7240.51万人基本养老保险制度覆盖率为48.67%具体数据如下图1所示符合参保条件但没有纳入现行城乡基本养老保险制度的覆盖范围的人群主要包括：参保意识差的纯农民、一些私营企业的从业人员、个体户、灵活就业人员等。
农村大量年轻力壮的农民可能只看到短期内只缴费的义务，得不到可见的利益，而采取等待观望态度而未参保；一些年龄大的农民受中国传统观念影响，认为养儿防老、储蓄防老更为可靠，造成参保意识不强；还有部分农村的弱势群体由于自身经济条件差，无暇顾及养老保障的安排既使想参保也经济拮据；同时可能当地政府对居保制度宣传工作不到位也是重要的原因私营企业本身所具有经营稳定性差、季节差异性强、用工流动性大、用工人员变动频繁等特点，再加上相关的法律监管不到位，雇佣工人迫于就业压力不敢伸张自己的养老保障权益，导致部分私营企业主不愿意为其雇员参保缴费河北省存在的这种制度内不参保的问题危害性是很大的，它损害了社会保障制度的公平性，导致了劳动者收入分配和社会地位的不公平 [2]3、城乡基本养老保险制度间缴费负担和待遇计发差距大河北省在制度设计上，居保与城保的缴费水平和待遇标准计发办法等方面存在很大不同在缴费方面，居保实行年缴，个人按档次缴费；集体补助及其他经济组织、社会公益组织资助记入个人账户，但实际上河北省各地的集体补助缴费部分缺失严重，此项政策形同虚设；地方政府补贴部分绝大部分地市县按最低标准执行，财政支出投入不够；而且没有社会统筹账户。
城保制度实行按月按比例缴费，个人缴费全部进入个人账户（ 灵活就业人员按8%进入），企业缴费以及政府补贴进入社会统筹账户，而且个人和企业的缴费基数相对居保档次缴费制度要高很多从2011年河北省各种城乡基本养老保险制度的个人养老保险缴费率来看差异较大，城保几乎是居保缴。