amp;#160;   加快设市建镇步伐推进兵团向南发展    [摘要]维护社会稳定是当前新疆、兵团最重要最紧迫的任务，而南疆是重点和难点为了发挥兵团城镇在维稳戍边、集聚人口、促进民族间交往交流交融方面的独特作用，党中央从国家层面进行顶层设计，优先在南疆师团“设市建镇”，这对兵团发挥职责使命，促进新疆各民族团结，维护新疆的长治久安具有重大意义但由于兵团布局、南北疆经济社会发展差距大等原因，南疆兵团城市、建制镇发展较为缓慢、数量少，同时还存在城镇建设水平不高、集聚整合水平低、管理体制不完善、产业发展支撑不足、平低等问题[关键词]兵团；南疆；设市建镇[]F299.24 []A []1009—0274（2018）01—0042—04[作者简介]陈士斋，男，兵团党委党校行政学教研部讲师习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上指出：“做好新疆工作是全党全国的大事，必须从战略全局高度，谋长远之策，行固本之举，建久安之势，成长治之业新疆一盘棋，南疆是“棋眼”南疆是维护新疆社会稳定的主战场，是兵团履行维稳戍边职责使命的重点区域为了发挥兵团城镇在维稳戍边、集聚人口、促进民族间交往交流交融方面的独特作用，黨中央从国家层面进行顶层设计，优先在南疆师团“设市建镇”。
兵团的职责使命从“屯垦戍边”转变为“建城戍边”，“设市建镇”成为兵团维护新疆社会稳定，促进经济社会发展的重大战略一、南疆兵团设市建镇的重要意义（一）有利于在南疆形成新的维稳戍边堡垒由于战略因素的考量，兵团团场尤其是南疆师团基本上都是出于“维稳戍边”需要，在地方市、县周边或战略要冲建立的，在维护稳定、社会建设和经济发展等方面均具有十分重要的战略地位在这些地方设市建镇，就是兵团发挥维稳戍边职能的堡垒南疆兵团设市建镇，可以推动南疆城市化进程，形成区域政治、经济、文化新高地，在促进兵地融合、各民族交往交流交融、带动各民族共同发展、共享改革开放成果与维护稳定等方面发挥更加重要的作用，形成与地方周边市、县城镇功能互补、适应维稳戍边战略需要的南疆城镇体系二）有利于促进南疆各民族交往交流交融，推动民族团结习近平总书记指出：“新疆的问题，最难最长远的还是民族团结问题而影响民族团结的主要问题是民族间交往交流交融存在困难基于南疆师团的战略布局而设市建镇，可以对附近各族群众产生巨大的影响（如就业机会、对城市生活的向往、日常生活需要的巴扎市场等），相当于为各族群众搭建了交往交流交融的新平台，有利于推动各族群众生活融合、感情融合、思想融合和文化融合，从而推动民族团结。
三）有利于集聚人口，发挥兵团先进文化引领作用在南疆兵团设市建镇既具有推动南疆城市化进程、推动人口集聚、促进调发展的功能，又具有维稳戍边的战略需要兵团城镇是维稳戍边新堡垒、现代文明聚集地、人口及人才蓄水池在南疆，相较于地方县、乡镇，兵团城镇往往能够提供较好的医疗卫生资源、基础教育、就业机会、社会保障等具有良好的人口集聚效应兵团文化是一种集红色文化、中原文化、边疆文化于一体的文化，一种开放的、包容的、具有很强亲和力的先进文化①集聚人口的兵团城镇，可以更好地发挥兵团先进文化引领作用，这是兵团发挥特殊作用的体现，是维护新疆社会稳定和长治久安的需要四）有利于发展壮大南疆师团，形成新的经济增长极、财税增长点加快在南疆兵团设市建镇，是发展壮大南疆师团的重要举措，不仅可以集聚一定规模的人口和产业，而且可以与南疆地州、县市形成更加合理的城镇体系，形成新的经济增长极同时，设市建镇可以使南疆师、团拥有财税管理权限，形成新的财税增长点，税收增加可以加大城镇基础设施及公共事业的投入，有利于提升南疆平，推进基本等化兵团市镇经济实力的增强，使社会治理、民政、社保、民兵预备役等非生产性开支得到充分保障，从而进一步增强南疆兵团的号召力、凝聚力、向心力和维稳戍边能力。
五）有利于健全完善南疆师市、团镇行政构架，推进治理体系和治理能力现代化通过师设市，团建镇，有利于理顺师市与垦区团、镇的管辖关系，形成完善的行政构架；有利于处理师市与所辖团场职能定位不清、社会治理主体模糊等问题，理顺长期困扰师、团的非政府、非企业、非社会组织的定位问题；有利于强化兵团师、团政权建设和自行管理内部行政、司法事务的职能，从而推进治理体系和治理能力现代化二、南疆兵团设市建镇现状及存在的问题（一）南疆兵团设市建镇现状两次中央新疆工作座谈会召开后，兵团召开了两次城镇化建设工作现场会，一次兵团设市建镇工作会议，一次南疆工作会议，明晰了兵团城镇化发展方向南疆兵团设市建镇工作迅速推进，现已成立4个城市，分别为阿拉尔市、图木舒克市、铁门关市和昆玉市，6个建制镇，分别为金银川镇、草湖镇、沙河镇、双城镇、博古其镇和双丰镇在自治区南疆城镇体系框架下，初步形成以兵团城市—建制镇—非建制团场城镇—中心连队居住区为节点，与自治区城镇职能互补、具有兵团特色的城镇体系南疆兵团城镇化水平显著提高，城镇平明显提升，基础设施建设取得长足发展，有效地改善了城镇居民的生活生产条件，城镇的产业和人口聚集功能得以增强二）南疆兵团推进设市建镇过程中存在的问题1.师市“不对等”。
由于兵团的特殊体制，在设市时只能采取“师市合一”的模式，但其中存在的师市 “不对等”是一个不容忽视的问题这种“不对等”是指城市行政区域与所属该师辖地域不一致，往往是师域面积很大，人口也较多，而市的行政辖区小很多，人口也较少（见图1、图2）譺？訛图1 南疆兵团四城市市域与师域人口（“0”表示未查到确切数据）图2 南疆兵团四师市师域与市域面积从图1可以看出，除了阿拉尔市与第一师面积差不多外，铁门关市、图木舒克市、昆玉市市域面积只是所属师域面积的很小一部分市行政辖区以外的团场在一些行政管理权限上归属地方市、县，这部分团场除了向地方市、县政府纳税外，还要给师上缴一部分利润，加重了负担，致使团场能够支配的资金严重不足2.南疆兵团城镇管理体制不完善师市合一”“团镇合一”不能准确反映师市、团镇的管理关系，存在着师市（团镇）行政级别、行政区划、职能、机构设置、职能部门管辖范围不同等情况师市合一”“团镇合一”只是有限的、有条件的、部分的合一新设市、建制镇在机构设置、人员配备、管理体制机制等方面还存在一些难题，财政、税收、工商、质检等行政职能还未完全到位同时，管理师、团与管理城市、建制镇有很大的区别，存在着职能机构不同、管理方式不同、管理人才缺乏等问题。
如何实现从管理师、团到管理城镇转变、管理职工向管理居民转变、管理连队向管理社区转变，有待进一步探索和完善3.城镇产业支撑能力弱南疆兵团城市、建制镇规模相对较小，产业结构不合理，普遍存在产业同质化、特色经济规模小等问题，与城市、园区融合度不高同时由于一直以来兵团注重“屯垦”，导致第一产業占比较大，二三产发展缓慢且规模较小，城镇对人口的吸引集聚能力不强，在经济中的增长极作用不明显，城镇可持续发展能力不足此外，产业发展缺乏师级层面的资源统筹和优化配置，产业集聚效应还未形成，不能满足剩余劳动力转移和城镇化产业支撑的需要部分产业园区离城镇较远，导致产城融合度低，对城镇发展的带动作用较小4.南疆兵团城镇建设水平不高，平较低新疆经济社会发展呈现出“北强南弱”的情况，兵团也是如此南疆兵团师、团无论是在经济实力还是人口数量上都比北疆师、团弱小反映到设市建镇上，城镇基础设施和套不足问题较为明显，城镇建设和运营都存在资金不足的问题，制约了城镇综合承载能力提升和人口产业集聚在面，础设施建设速度滞后，类不健全，难以达到全覆盖、常态化、规范化的要求，离职工群众实际需求还有较大差距5.建制镇数量较少，集聚整合水平较低。
南疆57个团场城镇中仅有6个建制镇，绝大多数团场行政职能、法律地位、社会治理主体、体缺失，既导致团场发展城镇的积极性不高，又造成团场城镇基础设施投入欠缺、到位等问题受南疆气候、地理特征及屯垦戍边布局的影响，南疆兵团城镇具有“大分散、小集中”的空间分布特征，如金银川镇地跨地方一市两县，沙河镇和双城镇与阿拉尔市不能集中连片，与阿拉尔市、周边团场、地方城镇协调发展存在一定困难，造成城镇集聚整合水平较低三、加快推进南疆兵团设市建镇的对策建议（一）理顺“师市合一”模式，解决师市不对等问题解决师市不对等问题是兵团设市建镇中不可回避的一个难题，是兵团设市突破瓶颈快速发展的关键解决这一难题，需要从上下两个层面出发从上层面来说，需要由中央、自治区、兵团多方协调，共同破解，理顺兵团和地方的关系，实现行政权的交接，解决兵团城市“市辖区域”与“师辖区域”不一致的问题，真正意义上落实“师市合一”管理模式从下层面来说，应该培育设立大批建制镇目前，南疆兵团4个师都已经设立了市，应该积极在人口较为集中、发展优势明显、基础设施等条件较好以及战略位置重要的团场开展市辖建制镇工作，把原来归属于地方管理的团场合理合法地纳入兵团设市城市的行政管辖范围内。
这样就可以逐步实现师市领导体制、管理权限、行政职能以及管辖范围的一致，最大程度地发挥城市统筹辖区建制镇、团镇的作用，优化资源配置，实现“师域”与“市域”的完全融合二）完善南疆兵团城镇管理体制机制一是加强和创新南疆兵团城镇社会治理，形成政企、政资、政事、政社分离，建立高效的管理运行机制和有序的管理体制，实现城镇建设由“以建为主”向“建管并重”的发展方式转变二是通过设立建制镇将团场城镇纳入市域管辖范围内，积极发挥城市统筹辖区团场城镇发展的作用，通过统一规划、建设、资源配置，建立统筹协调发展机制，推进城市和团场城镇基础设施、社会治理的协调和共建共享三是结合南疆兵团师市、团场实际，改革和完善团场城镇管理体制，努力实现由管理团部、连队向管理城镇和社区的转变，由管理单位和职工向管理社会和居民的转变，改进城镇人口落户制度，提高南疆兵团城镇集聚人口的能力，优化组织结构，提高城镇行政管理效率四是改革和完善城镇运营管理方式，按照精简高效的原则建立健全构，推进市场化、社会化管理创新城镇投融资模式，实行投资主体多元化，筹资手段市场化，通过PPP等模式，积极推动政府与社会资本参与城镇基础设施建设运营和市政公用事业（三）强化城镇产业支撑，构建完善的兵团城镇现代产业体系产业支撑是南疆兵团城镇化的核心，培育科学合理的产业体系是南疆兵团各师市加速推进城镇化、工业化的关键，通过产业发展进而扩大就业也是实现兵团维稳戍边职能的重要基础。
要按照“产城融合、宜居宜业”的原则，根据城镇环境承载能力、资源禀赋和比较优势，坚持以市场为导向，促进产业和要素集聚，以城聚产、以产兴城，夯实产业基础，强化产业支撑，推进以产业为支撑的城镇化发展进程在构建现代产业体系方面，南疆兵团四师市应该结合自身资源禀赋和区位条件明确主导、特色产业，强化与兵团城镇、团场、地方县市的产业协同协作，实现横向错位发展、纵向协作发展的格局农业是产业发展基础，要依托自身农牧产品资源，培育壮大龙头企业，加强农业下游产品开发力度，提高农产品精深加工能力，通过工厂化生产、品牌化营销、商品化运作等方式建立现代农业产业经营体系工业方面，加快建设产业集聚、节能环保、辐射带动力强和可持续发展的产业园区，完善公共设台建设，通过园区推进产业集聚，以承接产业转移和招商引资为重点，大力发展纺织服装业等特色产业，推动产城融合发以满足人民生活水平的为基础，着力做大做强生，适度发展现代四）推动新型城镇建设，提高平推动新型城镇建设，要转变城镇发展方式，按照现代化城市发展趋势，发展集约智能、绿色低碳型城镇，增强城镇魅力，建设和谐宜居、富有特色、充满活力的。