土地制度改革：破解“三农”问题

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1、土地制度改革：破解“三农”问题的突破口十地制度改革：破解“三农问题 的突破I【关键词】土地制度改革三农突破口中国的问题是农民问题，农民的问题就是土地问题。有专家把土地问题称Z为 “三农头上 的土地Z剑二因为农民 的所有希冀都寄托在土地上，解决三农”问题， 必须把土地制度改革作为突破口。中国历代 的治政者、造反者，无不打着“耕者有其田”的 口号争取农民的支持毛泽东开辟农村革命道路，就是从土地制度改革着手 的。其时，毛泽东领导 的革 命队伍每开辟一块农村根据地，首先做 的事情就是“打土豪分田地”，他曾热情洋溢地描述 根据地分田地 的情景：收拾金瓯一片，分田分地真忙。建立新中国Z后，我们党所做 的

2、第一件事，就是土改，就是让翻身解放 的农民得到一块真正属于白己 的土地。而土改所 产生 的效果，便是经济恢复速度迅猛异常，短短儿年就出现了新中国成立后第一个经济高 潮。可惜，农民对土地当家作主 的感受很快随着合作化、公社化而淡化了，虽然仍然说农 民是土地 的主人，实际上“主人成了一个虚衔。土地主人角色 的虚置，一定程度使农民 积极性受挫，也导致农民在土地上创造 的财富锐减。那时候，农民几乎把全部时间都泡在 土地，但出工不出力 的结果，便是土地上 的收成少得难以裹腹。粉碎“四人帮比后，我 们党在发展经济方面所做出 的一个最重大 的决策，便是根据广大农民 的迫切愿望，进 行土地制度改革，实行联产承

3、包责任制，再一次把十地分到人分到户。这件事被农民称为“第 二次翻身二而这一次“翻身”，使农民长久压抑 的积极性像火山般迸发，乃至创造出前所 未有 的经济奇迹-短短 的时间内便解决了中国几千年没有解决温饱问题。但是，随着社 会经济 的发展，尤其是生产 的社会化与集约化 的要求，联产承包 的土地制度开始显 露出其局限性，特别是随看市场经济体制 的建立，土地在一家一户手中经营 的方式已出 现诸多的不适应，从1984年以来农业生产增速呈不断下滑走势的情况来看，改革开放 以来实施 的联产承包责任制，其潜力似乎已经挖掘到了最大 的限度。因此，如何在联产 承包责任制的基础上进行新的土地制度改革，成为社会关注

4、的一个焦点。一、土地问题：“三农”问题的聚焦当前社会经济发展有两大趋向，一是城市化，二是产业化。这二者与“三农”问题密切 相关，更与土地密切相关。城市化是建立 的征收农村土地 的基础上 的，没有土地为基 础，城市化只是空中楼阁。产业化同样如此，产业化中一个最重要 的任务，是实现农业产 业 的转型，而这个转型也是在农村土地上实现 的。而二考都有一个共同 的着力点：把 在土地上经营 的大最农民转化为居民和T人。所以，“三农”问题聚焦在土地上，对新世纪“三农难题 的破解，必须I韦I绕土地问题做文章。1、从联产承包发轲的土地制度变革联产承包说白了，就是分田到户，实现土地承包。因为联产承包是在社会主义制

5、度下 土地集体所有制基础上实行 的制度变革，应该说,是一个具有历史意义 的土地制度变革。 这项变革，是从以唱“风阳花鼓”著名 的安徽风阳发轲 的。风阳县 的小岗村农民在极其 贫困 的条件下，冒着巨大 的风险，偷偷地进行了以家庭承包经营为主要形式 的改革试 验，打破了人民公社 的大一统，把土地分散经营，实行包产到户，改革实践只一年就大见 成效。这个自合作化以来从未向国家交1斤粮食 的村子，第一次向国家缴了公粮。而从小 岗村的改革实践由地下转到地上的过程中，中国广大农村经历了从不允许、允许例外、小范围允许 的实验过程，最终在全国推广，并拉开了中国农村改革 的大幕。这项变革-实际上是土地制度 的改革

6、，用“划时代、“前所未有”这类词来形容亦不 为过。有一组数字可以说明这个变革 的意义：1978年，我国农业总产值只有1397亿元, 其中种植业为1071.6亿元。1984年农业总产值达3214亿元，其中种植业达2195亿元, 扣除价格因素,1984年比1978年分别增长130.07和104.84,平均每年递增21.68和17.47。 1978年 我国粮食总产量为30477万吨,到1984年达到40730 )吨,增加10253 )吨,年 平均增长1708万吨，平均增长率为4.95,粮食连续6年这样大幅度 的增产，在历史上是 空前 的。棉花在1978年只有216.7万吨，1984年达到625.8万

7、吨,增加了 409.1万吨,年 平均增长68.18 7J吨，平均增长率为19.33,这在我国历史上也是前所未有的。1984年, 我国粮棉绝对产量为世界第一，粮、棉从解放以来第一次由进口变为出口。除粮、棉外，油料、糖也都大幅度增产。联产承包责任制在农村的实施，其意义并不只是算算经济账就能说清楚的，更重 要的是对社会政治制度的变革产生着深远的影响，对探索中国特色社会主义道路有着 极重要 的启示作用，特别是在体现农民对土地 的主体地位、实现人权I叫归方面有了一个 良好 的开端。这一些，历史还会予以更深刻 的评价。木文章共2页，当前在第1页1下一页木文章共2页，当前在第2页上一页 但是，任何一项改革并

8、不能一劳永逸，必须根据时代 的变迁，不断“新翻杨柳iiir,用一句 时髦的话，要“与时倶进。从联产承包发轲的十地制度改革也是如此。而且，当农村的 改革带动整个社会经济体制改革之后，人们 的注意力开始放到了城市，改革 的重心向城 市转移，因为城市是一个更大的经济增长极，城市有看更为重大的改革攻坚任务。这样 一来，在联产承包制实施过稈中一度得到缓解 的“三农问题，又开始以新 的形式冒了出来，并影响着社会经济 的全面发展，土地制度改革又提到了重要 的议题上来了。2、联产承包制z后冒出的土地问题联产承包制的核心是土地承包到户。但承包到户并不等于一劳永逸地解决了土地问 题。20多年承包过稈中所发生变数，

9、使得土地问题重新成为“三农”问题 的一个焦点。有 一个数据表明，当前农村的十地纠纷超过了其他各种原因纠纷的总数，农民上访大部分 就是因为土地纠纷。而征用土地以及十地征用补偿问题成为农村土地纠纷 的一个矛盾焦点近年来，我国征地过程中暴霜出来 的矛丿百和问题越来越多。虽然我国宪法和十地 法都明确规定，除法律规定属于国家所有 的以外，农村的土地为农民集体所有。但由于 这个“集体所有,，是个没有实际意义的存在，既不是个法人组织，也没有明确的界定，农 民没有行使权利 的组织形式和稈序。尤其在实际操作中，行使农村土地所有权，特别是行 使出让土地 的权利 的，往往是乡镇干部和政府土地机构。依赖土地为生和最珍

10、惜土地 的农民，往往在出让土地问题上没有发言权,农村十地所有权虚置，十地征用及土地征用 的 补偿实际上由政府说了算。因此，尽管政策强调“土地承包三十年不变”，但很多时候，因为 征地，而让承包者并菲H愿地放弃了承包权，并在得到少量 的土地征用补偿费 的情况下 最终失去土地、丢掉了饭碗。也正因为此，在征用土地方曲成为农村 的一个矛盾焦点。根 据国土资源部执法监督局一官员透露，仅2003年上半年，全国发现备类土地违法行为超过 10万起，涉及十地面积39133公顷，其中耕地19400公顷。而全国开发区规划面积目前也 已达3. 5力-平方公里，圈占 的耕地有43%闲置。1987年到2001年，全国非农建

11、设占用 耕地33()0多力亩，近七成是政府用行政方式征占十地。实际的占用耕地数量会超过这个 数字，因为地方政府学会了钻中央政策 的空了，用化整为零、隐藏不报 的策略对付中央 的土地控制政策。现在经国务院批准 的用地只占全国用地 的10%,剩余大部分用地都是“下边”批的。而下边批准的征地所存在的大量“猫腻”，引起农民的极大不满。现在征用农民十地多是用于建市场，办工厂，特别是开发房地产等商业用途。主管部 门用儿力元 的价格征用农民土地后，又以十儿万、儿十力 的价格转让使用权，最初农民 还因有一点征地补偿而沾沾白喜，而当明白了真相Z后，便会爆发出强烈 的不满悄绪。正 是由于征地有非常巨大 的利益可图

12、，使得有关部门产生了极不正常 的征地积极性。木来 应该是控制、保护和监督土地不被滥占乱用的执法机关，反而成了征地拍地的积极推动 者。这也是那么多 的农村土地被滥占-乱用共至抛荒 的主要原因。而且，由于土地使用权 流转中存在巨大的利益空间，能够成为一些具市政府财政收入的重要来源和一些为政者 的政绩，因此，对土地 的征收大权，一些地方政府 的主要领导便牢牢把握在手中。更有 英者，由于对有关部门和官员缺乏有效 的监督，在这方面出现寻租现象是不可避免 的。 大量的腐败就产生在土地审批的过程Z中。在一些地方，土地转移用途以后所产生的 级差收益到底有多少变成了开发商和腐败官员不义Z财，是一木难交代的帐。有

13、权威人士 提供 的一个估计，说改革开放以来有3万亿元 的土地级差收益从农民那里流向了其他社会集团。3力亿，如果能够悉数补偿给农民，“三农问题该能解决多少？十地是农民 的饭碗，征地带来 的一个重要问题，是大量被征地农户从此失去饭碗。 虽然有一些征地补偿可以作为资木再创业再找饭碗，但是，在目前社会上缺乏对失地农民 的再就业培训 的情况下，文化素质和劳动技能偏低 的失地农民，失地Z后能找到什么合 适 的工作？现实中，相当多 的农民从农业转产后，主要从事一些技术要求不高 的体力 劳动。而随着经济发展，劳动力市场逐步市单纯 的体力型向专业熨、技能型转变，素质低 的失地农民就业难度在不断加大。与此同时，一

14、部分农民，尤其是一些青年农民“高不成低 不就的心理作祟，形成就业上 的障碍。还有一些农民分到土地征用款后，很快就花光,由此成为没有土地、没有资金、没有生活保障 的“社会游民S3、新的土地制度的改革面临着三大难关十地制度要创新，这是众多人的呼声，但必须解决三大难关:第一大难关：如何在保证农民对土地的独立经营权的基础上，实现对土地的集 约化经营。把已经分散经营 的土地再集中起來，而又不能采取过去 的行政方式，特别是 要在农民自觉自愿 的基础上，并能保证农民集中经营 的利益大于独立经营 的利益，这 是一个让各级领导都十分头痛 的问题。第二大难关：随着人口 的增长，以及城市化进程 的加速（城市化要占用

15、土地）， 地少人多 的现状会越来越严重，如何尽快把聚集在农村土地上 的劳动力转移，更是一个 刻不容缓 的问题。农村劳动力转移不及时，特别是失地农民获不得新 的就业机会，生活 又无保障的情况下，这是个要命的问题，从中央到地方都不能不三思再三思、重视再重 视。第三大难关：如何真正确定土地的真正拥有者。使“集体所有”实质化、具体化。在 土地私有化不能被认同的情况下，如何使农民对土地的使用实权化，是一个必须解决 的问题。因为十-地流转，是在土地权真正为农民所有 的情况下才能进行 的。尽管法律保 障农民 的土地使用权，但所有权不属于农民，使得土地流转时，农民仍然处于一种被动 的 地位。例如，在政府征地时

16、，农民要求 的征地补偿在没有超过政府所限定 的额度时，政 府会承认农民对土地 的支配权，如果农民对征地所要求 的补偿超过政府 的额度时，或 者农民一口咬定不流转-不肯被征用，有 的地方就会用另一种说法了 ：你只有土地使用权,而没有所有权，你没有权力这么做！二、关于土地制度创新的儿种思路关于十地制度 的创新，是一个在理论界争论比较激烈 的问题，各级党政领导应该 从争论 的备种观点中理岀正确 的思路，从而对土地制度 的创新做出正确 的决策。当前，对土地制度 的创新，有以下几种思路:1、土地私有化主张十地私有化者认为，只有将土地所有权永久性赋予农民，农民才会珍惜、保护十 地。只有将土地所有永久性地赋予农民，土地成了私有财产，农民真正对土地有了处置权, 土地才有可能成为可以H由流通买卖 的商品。在他们看来，土地私有化Z后，那些种田能 手就有可能通过市场化 的手段拥有大量土地