我国建设用地管理发展与改革（04）我国建设用地管理发展与改革（六十）年回顾和建议潘文灿建设用地管理是土地管理的重要组成部分；它是落实“十分珍惜和合理利用每寸土地， 切实保护耕地”基本国策的具体措施；也是贯彻“一要吃饭，二要建设，二要生态环境” 的方针；更是保障各项经济建设用地的基础据2008年统计资料反映当年的GDP超过30 万亿元，全国农村建设用地2. 7亿亩，城市建设用地5400万亩左右，农村建设用地是城 市建设用地的5倍农村和城市建设用地达3. 24亿亩，她是促进经济社会发展的重要手 段加强建设用地管理，制止乱占乱用、浪费土地是实施耕地保护和防止土地资源流失的 重要措施新中国成立六十年来，建设用地管理工作为国家经济、建设和社会发展作出不 可磨灭的贡献我国建设用地管理发展与改革大致分为三个时期，第一个时期（1949年一 1978年）；第二时期（1978年一1997年）；第三时期（ 1998年——2009年）回顾近六十年建设用地管理的发展与改革，介绍我国向小康目标前进中，建设用地管理 在经济、社会发展和改革中作出的非凡贡献极为重要一、第一个时期（ 1949〜1978年）土地征用管理变化为适应新中国初期国家建设的需要，妥善处理“国家征用土地问题”，1953年11月5 日政务院第192次政务会议通过，1953年12月5日中央人民政府公布《关于国家建设征 用土地办法》。
规定全国性的建设事业用地，由中央人民政府政务院批准；地方性建设项 目按用地面积大小和迁移居民户数多少分别由大行政区、省（市）和县人民政府批准明 确了征用土地的补偿标准《关于国家建设征用土地办法》经过两年的贯彻执行，暴露出 许多间题，如少用多征、早征迟用或征而不用等浪费土地的现象不断发生；对农民的补 偿、安路政策1得不到落实，引起农民的不满；还有征用手续不完备、不按规定程序批 地、越权批地和违法批地等为此，国务院于1956年1月24 H又下发了“关于纠正与防 止国家建设征用土地中浪费现象的通知”，着重强调了以下四个方面：1. 各级人民委员会在审核和批准征用土地计划时，要本着节约用地的原则确定建设单 位的用地数量根据当地建设发展的全面规划核定用地的位路，凡是没有按照规定程序办 理申请手续并得到批准的，不得征用土地2. 各建设单位在征用土地以前，必须认真地本着节约用地原则，按照实际需要，分轻 重缓急，详细拟订计划3. 各级人民委员会必须对已征用土地的使用情况进行经常检查，发现浪费土地的现 象，应当及时纠正对建设单位因建设计划改变，不再使用或使用后尚有多余的土地，都 应当无偿收回，另行调拨给其他建设单位使用或组织农民耕种。
对不经申请批准擅自占用 土地及严重浪费土地、损害群众利益的建设单位应当追究责任，并作适当处理4. 各建设单位对于已征用的土地，应当根据实际需要详加审核，将多余的土地主动地 交给当地人民委员会处理自一九五八至一九六零年连续二年的“大跃进”在土地利用上造成灾难性的后果因大 炼钢铁、大办工业，牵动有关部门大上基本建设基建、水利大量占用耕地，大面积的耕 地改林改牧和扌畧荒，再加上二年内因灾损耕地100万公顷（1500万亩），使“大跃进”二 年内耕地减少1453万公顷（合21800万亩）尽管这二个内开荒补充耕地面积不少，共 开荒743万公顷（合11144万亩），但耕地面积还是净减少710万公顷（合10656万 亩），平均每年净减少236.8万公顷（合3552万亩）这是新中国建国以后第一个耕地 减少的高峰一九六一年基建审批权上收属于中央各部管理的大型项目由国务院审批，小型项目由 主管部门审批一九六二年五月又进一步规定：所有大中型项目都须经国务院批准才能列入国家计划、 小型项目也要在国家批准的基建总额内，报2国家计季备案，……同年国务院又规定暂 时将征地审批权不论用地多少，全部收归省、市、自治区掌握。
这样才把基建规模、连同 基建用地压了下来一九六四年在经济形势全面好转，建设用地逐渐增多的情况下，国务院又把征用土地10 亩以下和迁移居民5户以下的项目审批权下放给市（州）和县（市）文化大革命”期间又一次下放和扩大管理权限，并实行基本建设投资大包干，加上计 划工作的削弱，基建用地基本失去了控制一九六六年至一九七六年知识青年上山下乡1700多万人，干部职工下放2000多万人， 百万名大学生下部队学军锻炼，但由于城镇人口绝对数量还是逐年增加，故城镇建设用地 仍有增加国家的耕地显著减少，而且呈继续减少的趋势，1973年6月，国家计划委员 会、国家建设委员会根据国务院领导同志的指示，联合下发了《关于贯彻国务院有关在基 本建设中节约用地的指标的通知》一九七六年，“文化大革命”结束，国民经济逐渐恢复二、第二个时间（ 1978年一1997年）建设用地管理（一）为了节约用地，国家出台了《征地办法》对此给予相当大的重视，增加了 “征用土地，必须贯彻节约用地原则……需要举办工 程……必须精打细算，严格掌握设计定额，控制建筑密度，防止多征、早征，杜绝浪费土 地；……”，但是这些规定都没有触及浪费土地的深层次的原因，征地中的浪费土地现象 仍然屡屡发生。
为此1982年5月14 H经全国五届人大23次常委会批准，国务院公布了 《国家建设征用土地条例》《征地条例》第一次写进了节约土地是中国的国策明确了 国家、省和县三级政府的土地审批权限二）为制止农村建房侵占耕地下发紧急通知20世纪80年代初，经济体制改革率先在我国广大农村开展了农村普遍推行了家庭联 产承包责任制，土地实行家庭经营，有人比喻为第二次“分田到户”，极大地调动了农民 的生产积极性，解放了生产力，农村以前所未有的速度得到了恢复和发展，农村面貌大为 改观，3解决了长期没有解决的农民的吃饭问题，而且很快地过上了温饱型生活，并逐步 向“小康”型方向迈进随着改革开放政策的深入贯彻，也带来了乡镇企业的大发展面 对全国各地出现的滥占耕地建房的严重问题，国务院及时下发了《制止农村建房侵占耕地 的紧急通知》（国发：1981]57号），这是我国改革开放以来第一个关于建设用地管理方面 的重要文件为了进一步贯彻执行好紧急通知精神，国务院又于1982年2月13 H发表了《村镇建房 用地管理条例》（以下简称《条例》）该条例要求各省、市、自治区人民政府抓紧时间 研究制定实施办法，结合本地区实际情况，对村镇建房用地限额和省、地、县二级具体审 批权限等问题作出规定，并抓紧进行村镇规划。
为了切实抓好《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》的实施，迅速制 止乱占乱用土地，刹住买卖和租赁土地的歪风，1982年5月在国家机构改革中，国务院决 定在农牧渔业部内设銘土地管理局，作为统一管理全国土地的职能机关，并要求各地结合 机构改革，在农业部门内部建立、健全土地管理机构，以适应土地管理工作的需求1984年12月农牧渔业部、国家计划委员会、城乡建设环境保护部联合发出通知，对依 法批准征用的土地，实行由县、市人民政府统一负责组织征用，包干使用征地费，并出台 了《关于征用土地费实行包干使用暂行办法》，以发挥土地主管部门职能作用，加快征地 速度，妥善安路被征地单位及群众的生产和生活，克服征地工作中的不正之风，为辅以经 济手段保护城市郊区菜地，做好因国家建设征用郊区菜地，需要开发建设新菜地工作1985年4月农牧渔业部、国家计划委员会、商业部联合下发了《国家建设征用菜地缴纳 新菜地开发建设基金暂行管理办法》，尽管国家有关部门采取许多加强土地管理的措施，但由于土地管理法制不健全，部门分 管，职责不清，政出多门故从全国来看，城市非农业建设乱占滥用土地的问题仍然普遍 存在，有的地方更为突出。
1985年耕地减少达100多万公顷（1500多万亩），是新中国 成立4以来的用地高峰其中非农业建设占用耕地达32万公顷（480多万亩），也是历 史上最多的一年三）中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》1、针对当时存在的土地问题，特别是1985年耕地的急剧减少，中共中央、国务院于 1986年3月21 H下发了《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（以下简称《通 知》）《通知》精神和内容贯穿到以后的土地管理全过程，标志着政府将下大力气加强建设用 地的管理，强化耕地保护《通知》认为，我国人多地少，耕地后备资源不足，国家为进行经济、文化和国防建设 以及兴办社会公共事业，今后势必还要征用一些土地和耕地，农村居民兴建住宅也要使用 一些土地因此，十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持 的一项基本国策《通知》要求：（1） 为了迅速制止乱占耕地，滥用土地，各级党委和人民政府要尽快组织有关部门， 在今年内，对1982年5月《国家建设征用土地条例》公布施行以来的非农业用地，认真 进行一次清理对违反规定占用的，一律停止使用，坚决把乱占滥用土地的歪风刹住2） 对清查出来的违法占地问题，要按照国家有关法规严肃处理，该补办手续的补办 手续，该罚款的罚款，该没收的没收，该判刑的判刑。
3） 各省、自治区、直辖市对检查清理非农业用地的工作，要作出具体安排和部署 各级领导机关和领导干部要及时检查，作出处理4） 在全面清查非法占地的基础上，各地要对所有非农业用地进行登记和发证，建立 健全地籍管理制度通知提出要采取综合措施，①加强行政管理，②运用经济手段控制非农业用地，③建设 和完善土地管理法规强化土地管理2、为了加强对全国土地的统一管理，中央决定成立国家土地管5理局，作为国务院的 直属机构国家土地管理局负责全国土地、城乡地政的统一管理工作国家土地管理局成立之后，立即根据中发：1986]7号文件要求，把全国非农业用地清查 工作当作一项重要工作，开展了一次新中国成立以来规模最大、时间最长的土地执法活 动，据28个省（区、市）统计，全国参加清查的人员达550多万人，清查出违法占地案 件960多万件，违法占地54万公顷（810万亩）通过清查，基本刹住了乱占耕地，滥用 土地的歪风，耕地急剧下降的势头初步得到控制，同时，也为建立建设用地管理的新秩序 打下了基础四）颁布《中华人民共和国土地管理法》1986年6月颁布的《中华人民共和国土地管理法》是国家在土地管理方面确定的第一部 大法，标志着中国土地管理工作进入了法制轨道的新阶段，它为依法管好用好土地，特别 是建设用地，包括惩治乱占滥用土地的行为，提供了基本的法律依据。
如只有按国家的规 定，列入国家固定资产投资计划的或者准许建设的国家建设项目，建设单位才能申请用 地规定“国家建设征用耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上的，由国务院批准” 有关征地补偿规定也得到进一步完善控制乡（镇）、村建设和农民建房合理规模，制止 乱占滥用耕地，该法对乡（镇）、村建设和农民建房使用土地的原则作了明确规定，并要 求地方各级政府制定乡（镇）、村建设规划和用地控制指标；对农村居民建住宅使用土 地，也由省、自治区、直辖市政府规定用地定额指标五）建立计划管理制度1984年国务院领导指出：“要控制建设用地，一是经济手段，二是控制指标”中发 [198617号文件也指出“今后必须严格按照用地计划和用地标准审批土地”根据国情和 土地管理现状，1987年3月国家土地管理局、国家计划委员会联合下达了 1987年非农业 建设占用耕地的计划从此对全国年度非农业建设用地特别是占用耕地开始实行计划管 理其计划的编制、下达纳入了国民经济和社会发展计划，其中非农业占用耕地的计划是 指令性计划61987年2月国家计划委员会、国家土地管理局联合印发了《关于编制建设项目用地定额 指标的几点意见》的通知，并着手对20个主要行业的用地有计划地组织编制用地定额指 标，由于对建设占用耕地宏。