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1、 药品集中采购制度的发展与改革研究 张雅娟 方来英摘 要 目的：為我国药品集中采购模式的调整和改革提出政策建议。方法：回顾我国药品集中采购模式的发展过程，通过文献研究、走访调研、专家访谈发现问题，结合美国、新加坡的药品采购平台建设、药品集中采购组织 （GPO）采购、医保支付控费管理经验，提出基于控费目标的我国招标采购基本模型假设及药品招标采购政策的改革建议。结果与结论：我国的药品招标采购制度经历了统购统销、分散采购为主、集中采购初创和调整、网上药品集中采购全面推行、“两标”（基本药物招标与非基本药物招标）合一与联合采购探索、国家药品招标采购试点等阶段。现阶段药品集中采购存在平台隶属关系多样、“
2、两票制”政策下企业遴选可能涉嫌垄断、降价成为招标采购的最核心绩效指标、GPO采购探索涉嫌垄断经营等问题。本研究基于控费目标构建的模型分析结果显示，药品费用是效率、药品用量、价格的函数，价格高则费用高，效率低则费用高。未来药品招标采购的目标不应当单纯以控价为核心，而应当兼顾效率，使招标采购的作用回归到“以量换价”的本质功能。建议我国药品招标采购应建立采购方和支付方相对独立的统一平台，逐步规范集团化采购模式，发挥医保支付审核的控费功能来代替单纯降价，避免绝对性的统一最低价采购。关键词 药品集中采购;招标采购;降价;垄断;集团采购组织;改革ABSTRACT OBJECTIVE： To put for
3、ward policy suggestions for the adjustment and reform of centralized drug procurement mode in China. METHODS： The evolution process of centralized drug procurement mode in China was reviewed， and problems were found through literature research and expert interview. Combined with the experience of dr
4、ug procurement platform construction， GPO procurement and medical insurance payment control fee management in the United States and Singapore， the reform suggestions were put forward for basic model assumption of bidding procurement based on cost control target and drug bidding procurement policy. R
5、ESULTS & CONCLUSIONS： Chinas drug bidding procurement system has gone through the stages of unified purchase and marketing， decentralized procurement， centralized procurement start-up and adjustment， comprehensive implementation of online centralized drug procurement， exploration of the integration
6、of “two bidding” （bidding for essential medicine and bidding for non-essential medicine） and joint procurement， and pilot stage of national drug bidding and procurement. At the present stage， there are many problems in centralized drug procurement， such as the diversified subordination relationship
7、of the platform， the possible monopoly of enterprise selection under the policy of “two invoice system”， price reduction becoming the core performance index of bidding procurement， and the suspected monopoly operation of GPO procurement exploration. The model analysis based on the goal of cost contr
8、ol shows that drug cost is a function of efficiency， drug quantity and price. High price leads to high cost， while low efficiency leads to high cost. In the future， the goal of drug bidding and procurement should not only foucs on price control， but also on efficiency. The function of bidding and pr
9、ocurement will return to the essential function of “price for quantity”. It is suggested that a relatively independent and unified platform should be established for drug bidding and procurement in China， and the grouped procurement mode should be gradually standardized， the expenditure control func
10、tion of medical insurance payment audit should be exerted instead of simple price reduction， and absolute unified lowest price procurement should be avoided.KEYWORDS Centralized drug procurement; Bidding and procurement; Price reduction; Monopoly; Grouped procure- ment organization; Reform我国公立医院药品招标
11、采购制度始于20世纪90年代末，由河南省率先采取公开招标的方式选出7家规模较大的药品企业作为省直属医院定点采购药品企业1。2015年后我国坚持以省为单位分类采购，各地不断探索新的招标采购模式，包括区域性联合采购和集团采购等，“以量换价”“量价挂钩”成为“带量采购”推行的基本原则2。在招标采购过程中，出现了平台信息难以共享、企业遴选涉嫌垄断、回款周期长、降价异化为最核心绩效指标等诸多问题。如何通过招标采购与医保支付制度的配套改革达到价格、数量以及效率兼顾的费用控制目标？未来的药品招标采购制度如何调整？这些问题成为目前研究的热点。基于此，本研究回顾了我国药品集中采购模式的演进过程，通过文献研究和对
12、北京、广东、河南等地部分公立医院走访调研发现问题，结合美国、新加坡等国的药品采购平台建设、药品集中采购组织（GPO）采购、医保支付控费管理等经验，总结规律，以期为我国药品集中采购模式的调整和改革提出政策建议。1 我国药品集中采购制度发展回顾自1949年新中国成立以来，我国药品采购制度陆续经历了统购统销、分散采购为主和集中采购的发展阶段。1.1 统购统销阶段（1949-1983年）从新中国成立初期到20世纪80年代初，我国药品采购制度在计划经济体制下，实行由中国医药总公司统一规划的流通模式，流通渠道共分为4级，每级按照15%左右的加价率进行商品交易1。1.2 分散采购为主阶段（1984-1999
13、年）在这一时期，由药品经销商与医疗机构直接交易，常出现商业贿赂问题。1990年以后，上海、河南、江苏、海南、云南、辽宁、四川等地先后探索部分医疗机构集中采购，治理医药购销领域存在的问题3。1.3 集中采购初创阶段（2000-2005年）2000年初，以地（市）为单位的药品集中招标采购模式在全国范围推行。卫生部等多部门联合下发了关于印发医疗机构药品集中招标采购试点工作若干规定4，确定了在海南、河南、辽宁和厦门开展试点。国家发展改革委印发集中招标采购药品价格及收费管理暂行规定5的通知，允许中标药品零售价格实行以中标价为基础顺加规定流通差价率的作价方法。1.4 集中采购调整阶段（2006-2008年
14、）以中标价顺加作价方法使得医院缺乏采购低价药品的积极性。药品企业普遍反映以地（市）为单位招标采购次数频繁、成本高，且中介机构向企业收取费用的行为不规范，甚至发生了违法违规案件6。因此，各地陆续将采购组织单位提高到省级层次，进入政府主导、以省为单位网上集中采购的探索阶段，并相继在四川、广东、宁夏、河南、南京、上海、宁波等地出现了30多种采购模式7。1.5 网上药品集中采购全面推行阶段（2009-2014年）2009年，中共中央、国务院发布关于深化医药卫生体制改革的意见8，标志着“新医改”正式启动，其中提出要改革药品加成政策，逐步实行药品“零差率”销售。此后，卫生部等有关部门印发了关于进一步规范医
15、疗机構药品集中采购工作的意见9，要求各地全面实行政府主导、以省为单位的网上药品集中采购工作，有条件的地区可建立财政全额补助的集中采购机构，采用通过采购平台直接免费交易的购销方式。至此，营利性中介机构全部退出药品集中采购市场。2009-2015年这一时段内的招标采购按药物类别分为基本药物与非基本药物（简称“两标”），分别开展招标等活动。1.6 “两标”合一与联合采购探索阶段（2015-2018年）2015年2月，国务院发布关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见（国办发20157号，以下简称“7号文”）10;2015年6月，国家卫生计生委出台关于落实完善公立医院药品集中采购工作指导意见的通知（
16、国卫药政发201570号，以下简称“70号文”）11。这标志着新一轮药品集中招标采购机制的建立。至此，我国公立医院药品全部在省级药品集中采购平台采购，直接向生产企业招标，不再按基本药物和非基本药物分类招标。同年，“国家药品供应保障综合管理信息平台网站”正式开通，面向药政决策部门、省级药品集中采购机构、药品生产与配送企业、广大的医疗卫生机构和社会大众，做好支持与服务工作，确保药品集中采购相关信息及时发布12。各省市为提高医疗机构议价能力，实现信息共享，开始探索区域性联合采购。从7号文和70号文提出探索跨地区联合采购后，三明联盟、京津冀联盟、陕西十三省联盟、华东四省一市联盟、粤鄂联盟等相继成型，国家医疗保障局也推出11城市采购联盟13。2017年4月，国家卫生计生委等7部门联合印发关于全面推开公立医院综合改革工作的通知14，按照通知要求，自2017年9月30日始，全
