竞争中性原则的政策应用 余菁关键词：竞争中性;公平;效率;国有企业过去五六年间，竞争中性（或其之前的译法“竞争中立”），成为一个关注度越来越高的研究议题有观点认为，竞争中性在学理上是一个相对中性的概念;①也有观点认为，国外推行的以竞争中性原则为核心内容的国有企业条款是制度非中性的，带有强烈的歧视性②有观点认为，国有企业改革方向是向竞争中性趋近与收敛的，③引入竞争中性原则，有助于加快我国的国有企业改革;也有观点认为，引入竞争中性原则，我国将面临政策定位失误而落入国际贸易保护主义陷阱和经济阶段性波动的潜在风险④以上有关竞争中性的观点争议，其实是由竞争中性的复杂的理论内涵与制度特性所决定的2018年，我国在中美贸易冲突的背景下，开始考虑竞争中性原则的政策应用问题在将竞争中性原则同我國社会主义市场经济制度相结合的过程中，需要审慎把握其随时间与应用情境变化的政策上的可塑性一、竞争中性与竞争中性原则的政策目标竞争中性（Competitive neutrality），是一个有很强的理论可塑性的概念以下将从译法谈起，阐释这个概念作为一类政策思路或政策原则的内涵以及其追求的政策目标的复杂性与局限性。
一）从“竞争中立”到“竞争中性”从2012年起，国内有关注“Competitive neutrality”的研究者，他们采用了“竞争中立”的译法①2017年，才出现了“竞争中性”的译法②2018年，我国政府官员表态中使用了“竞争中性”的提法，在此之后，后一译法变得越来越流行在译法上有争议的“neutrality”一词，源自于“neutral”不同学科对同一概念，会采用不同的译法在政治学和法学领域，习惯性地将这个词译作为“中立”，指对不同立场保持不偏不倚的态度，或者说，在冲突情况下，选择不站边（not to side in a conflict）、不带偏见在体育领域，“中立”场地指的是不属于竞技双方中的任何一方的场地相对接近于政治学和法学领域的用法在生物与化学领域，“neutral”通常被译作为“中性”，意指取介于两种相对性质之间的性质在经济学领域，“neutrality”的常见应用，见诸于“货币中性”（money neutrality），意指供给量增长的货币具有不影响实际产出水平的性质笔者曾使用过“竞争中立”的译法，当时便感受到，这一概念在理论内涵上具有很强的可塑性③比如说，它所约束的制度客体，到底是企业，还是企业及其背后的政府？在理论内涵不甚明晰的情况下，将其译作“竞争中立”，或是“竞争中性”，各自有合理性。
如果译作“竞争中立”，从字义上讲，强调的是以政府为中心，意指政府对不同企业主体，坚持不偏不倚、一视同仁的政策立场如果译作“竞争中性”，强调的是从不同企业主体的视角来看，政府政策应该符合公平竞争要求而不应该对企业之间竞争局势产生干预性或偏离性的影响在很多文献中，上述两个方面是所讨论的现实问题的一体两面本文采用了“竞争中性”这一译法一是尊重官方表态的用法惯例二是从政策应用来考虑这一概念的更为恰当的内涵如果我们使用“竞争中立”的表达，其隐含的假设更侧重于以政府为政策主体，赋予政府行为很高的能动性在现代市场经济体系中，政府对市场运行的潜在影响是巨大的④那种政府对于市场竞争不产生任何影响的政策观点，不过是一种空想市场经济在实践中，有一类问题是，政府的能动性越高，越有可能造成对有效和公平竞争市场的背离与扭曲的风险在现实中，有些深度参与市场活动的政府机构，发挥着低效、无效，甚至是负面性的作用，这类现象并不罕见如何努力避免政府因其积极行动而造成的消极的政策影响，这是当前提升我国竞争政策质量的一个关键性问题neutrality”有一个语义是：“不易引人注意的”“不活动、停滞的状态”当我们将“neutrality”一词用于竞争政策领域时，追求的理想状态是，政府作为政策主体，在参与市场活动时，应该尽可能地做到无为而治，对于参与竞争的各方企业主体均不予以任何主观的鼓励或帮助，对有可能扰动企业公平竞争的任何政策活动，保持必要的谨慎与克制。
因此，本文将“competitive neutrality”中的“neutrality”译作“中性”，这接近于货币中性政策中的“中性”的含义，即不影响市场有效运行的竞争政策二）竞争中性原则的政策目标虽然我们不难给竞争中性做出定义，但要将给定的竞争中性的内涵落实到政策层面去，绝非易事这是因为，竞争中性属于问题导向、应用导向的政策思路或政策原则在实践中，没有任何一个国家能够确保其政策绝对符合竞争中性的要求充分竞争的市场经济体系的一个基本特征，是市场上同时存续为数众多的高度差异化的企业从特征各异的企业的角度来看，永远不可能存在所谓的绝对公平的竞争规则竞争中性在政策目标上的复杂性及其在政策应用中的局限性决定了，在竞争中性原则下，每个国家都有立足自身国情构建相适宜的政策目标和施予自由裁量权的必要的政策空间前文给出的竞争中性的定义，即推行不影响市场有效运行的竞争政策，对有可能扰动企业公平竞争的任何政策活动，保持必要的谨慎与克制，通过减少政策不公平来促进经济效率的提升这一表述，同时指向了两个政策目标，一方面，包括了对公平竞争的政策目标的考虑，另一方面，也包括了对经济效率目标的考虑有时候，追求公平竞争的政策目标，有助于达成经济效率目标，二者是一致的;但是有时，追求公平竞争的政策目标，并不必然导致经济效率目标的达成。
理想的竞争中性原则，追求的是既体现经济效率又体现公平竞争的政策目标，这属于一种少有争议、有百利而无一弊的情形除这种情形之外，还存在另外两种复杂情况，它们使得有关竞争中性原则的决策，成为富有挑战性的政策议题一方面，是一味强调竞争公平的政策目标却不一定能体现经济效率目标的情况OECD在倡导竞争中性原则的政策应用时，将政策目标更多地放在公平竞争上，主张“为所有企业营造公平竞争的市场环境”美国是倡导将竞争中性引入国际多边贸易规则体系的主要力量，强调的也是追求公平竞争的政策目标公平竞争的政策目标，适用于市场经济体系发育相对比较成熟的国家，也适用于作为经济发展水平大体相接近的国家之间的对等经贸规则对于市场经济体系发育水平不那么高的发展中国家而言，情况复杂得多，这些国家需要考虑竞争公平的政策目标看似合理却不一定适用的情况对于欧美发达国家而言，追求竞争公平，对这些国家的已经有较强国际竞争力的行业领导企业是最为有利的，但对于为数众多的发展中国家及其相对弱小的、仍在加速成长过程中的企业而言，却很有可能是不利的澳大利亚作为世界上拥有最完备的竞争中性政策体系的国家，在20世纪90年代的竞争政策改革中追求的目标主要是经济效率方面的，即要“消除国有企业参与重大商业活动时所造成的资源配置扭曲及相应的效率损失”。
澳大利亚在执行竞争中性政策时，以取得的改革收益大于改革成本为前提条件本世纪以来，OECD在总结和推广澳大利亚经验时，淡化了这方面的务实做法，将侧重点集中放在保障公平竞争的政策目标上对此，我们需要有清醒的认识，应将公平竞争的政策目标更多地和提升经济效率结合起来，着力将那些已经造成明显效率损失与严重后果的领域，作为竞争中性原则施力的重点与优先环节;那些经济效率损失不明显或有明显争议的，可以暂做搁置处理另一方面，是看似违背公平竞争的政策目标却有可能体现出经济效率与社会效益的情况有些反竞争中性（Reverse competitive neutrality）的政策，从内容与形式上看，明显违背了政策公平目标，却是一个国家，特别是后发展国家实现经济效率目标或社会目标所必须的典型做法，比如，后发展国家推行的产业政策;在经济起飞阶段，专门针对外资企业或大企业而制定的鼓励性的投资政策;针对国有企业的一些限制性政策，像对国有企业管理自主权的限制、对国有企业的投资与多元化决策的限制、对普遍服务义务的特殊要求，等等这些政策，明显与公平竞争的政策目标不一致，提高了某些企业相对于其他所有制企业竞争的成本，却很有可能适应发展中国家的国情，有助于降低其整体经济的发展成本或降低履行社会福利的总体目标的成本。
在实践中，也有一类问题，即这类政策的初衷往往是好的，却带来了事与愿违的经济后果，这又会触发减政放权和减少干预的政策改革面对种种现实情境，我们需要对其中的错综复杂的政策的利弊得失进行综合权衡与取舍原则上讲，政策成本高于政策收益的竞争中性政策措施，不宜推行竞争中性的政策目标的复杂性还在于，我们需要清醒地认识到一点，即使全力追求竞争中性的政策目标，仅靠竞争中性政策，不足以确保市场上的公平竞争确保公平竞争的市场格局，需要多方面的政策举措的共同发力，需要经济因素与政治、科技、文化等其他方面因素的协同与交互作用尤其是在涉及国有企业的有关问题上，如果没有国有企业改革及与之相匹配的、不断完善的公司治理体系，大量的实践问题是难以真正解决好的二、竞争中性原则的制度实践尽管“竞争中性”一词看似简单直白，但从竞争中性原则的制度化实践历程看，其制度特性比较复杂，具有跨层次性和多面相性的特点，竞争中性原则所对应的具体政策内涵，随时间与应用情境变化而不断变化①（一）作为国家竞争政策组成部分的竞争中性竞争中性可以作为一个国家在国内实行的经济制度，通常是作为从属于中观层次的竞争政策的组成部分竞争，是市场经济制度的核心性安排。
在一个国家的比较成熟的市场经济制度体系中，竞争政策是其他经济政策的基础，②且通常被视作与产业政策相区别的政策工具在欧美市场经济国家竞争政策发展之初，各国政策重点主要放在对市场主体的反竞争行为、即反垄断行为的规制上，后来，逐步加大了对政府的反竞争行为的规制力度③如果说，反垄断，属于竞争政策的第一类问题;反政府的反竞争行为，则属于竞争政策的第二类问题竞争中性原则，主要与竞争政策的第二类问题有关，即针对政府介入经济活动所带来的竞争扭曲或不公平竞争问题，且主要与政府因所有权因素而对市场竞争产生的负面影响有关澳大利亚是全世界第一个也是迄今为止唯一的在其国内系统推行了以竞争中性政策为重要组成部分的全面性的竞争政策改革的国家其改革背景是，20世纪70年代中后期至80年代，为促进国家生产率的提升，澳大利亚推行了一系列的经济自由化政策，但直到80年代后期，受全球性股灾的冲击与影响，其经济仍处于滑坡状态，且国有企业经营不善问题越来越突出1991年3月12日，连续担任四届总理的鲍勃霍克（Bob Hawke）发布了“建设有竞争力的澳大利亚”的声明，除对外继续降低关税外，还提出了要努力消除国内市场的竞争政策壁垒，将竞争引入那些因受到产业管制或国有产权保护而长时期处在舒适区的国有部门和国有企业中去——霍克称其为最具雄心、最复杂，同时也是最有可能取得大的进展的改革举措。
这一改革思路的提出，与澳大利亚特殊的行政区划的基本国情有关澳大利亚由6个州组成，州政府有一定的立法权，而联邦政府不能予以干预——霍克称此运行状态，更像是“6个经济体，而非1个”在澳大利亚特殊的行政与司法体制下，联邦法规并不能有效约束和影响州层级的竞争政策，各级国有企业受到“国家免责”原则的法律保护霍克提倡新联邦主义（the new federalism），至上而下地对政府事务进行整体性的改革在1991年6月30日至31日于悉尼召开的特别总理（Pre?miers）会议上，各州一致同意，打造国家竞争政策（National Competition Policy，NCP）1991年12月，霍克卸任，时任财政部长、自由派的保罗基廷（Hon Paul Keating）接任总理，延续了霍克的政策思路在1992年2月的声明中，基廷将国家竞争政策，视作90年代澳大利亚经济社会发展战略的七大要素之一同年10月4日，基廷政府在结构调整委员会下设了一个子委员会，任命弗雷德里克希尔默（Frederick Ge。