重启县级市设置深层难题及其治理策略 范楠楠+虞阳摘 要：近年，重启县级市设置纳入了全面深化改革与新型城镇化的战略部署，众多省份的大批县级市设置申请正蓄势待发，引发了社会的广泛关注但不容忽视的是，自1997年以来县级市设置审批基本冻结的二十年来我国县级市的内涵逻辑乃至发展环境等已发生深刻转变，亟待重新认识；同时，县级市设置还面临着制度供给缺乏的束缚、府际多重博弈的制约、人口流动变化的挑战等深层难题在新型城镇化的目标导向下，县级市的设置必须针对深层难题确立相应的治理策略，否则将严重影响设市的预期效果，甚至引发新风险关键词：县级市设置；深层难题；治理策略：D630；F299.2 ：A ：0257-5833（2017）07-0011-07县级市是我国城市政区建制体系的重要组成部分，也是我国城镇体系的关键支撑20世纪90年代，我国县级市设置“虚热”导致了假性城市化、耕地资源流失等一系列问题，不得不在1997年中止县级市审批工作20年来，我国城镇化进程取得重大进展，城市数量却不升反降，从668个减少到660个，有悖于城市发展的一般规律；同时，许多大城市人口过度集中、公共资源配置效率下降、生态环境恶化等 “城市病”愈演愈烈，这与中小城市发育迟滞、县级市审批中止密切相关1。
当前，众多省份的大批县级市设置申请正蓄势待发，根据各地政府网站和政府工作报告，拟设县级市多达数百个，有人将这股热潮形象地比喻为“一口不断升温的高压锅”然而，不容忽视的是，当前县级市的内涵逻辑以及发展环境等已发生深刻转变，亟待重新认识；在新型城镇化目标导向下，县级市设置还面临着一系列急需破解的深层难题，如果不能有效加以应对，将严重影响设市的预期效果，甚至引发新的风险一、县级市设置的发展环境转变与20世纪90年代的县级市设置相比，当前重启县级市设置已不仅仅是地方自主发展的强烈愿望使然，更是纳入了全面深化改革的总体部署，已经成为一项重要的改革任务十八大报告提出“优化行政层级和行政区划设置”，为重启县级市设置奠定了基调；十八届三中全会明确，“完善设市标准，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”，设置县级市成为实现我国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容；2014年《新型城镇化规划》提出“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”，加快中小城市发展，优化城镇规模结构；2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》再次强调，“完善设市标准和市辖区设置标准，规范审核审批程序，加快启动相关工作，将具备条件的县和特大镇有序设置为市”；2017年政府工作报告更是明确将“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市”作为年度重点工作任务。
同时，相关改革也在实践层面有序展开2012-2017年，全国共设置县级市18个，是1997-2011年的2.6倍显然，县级市设置正在由总体战略部署向重点改革实践深入发展，成为我国行政区划体制改革的关键突破口不仅如此，城市规模体系的结构性问题加剧长期以来，城市规模体系不合理是我国城市化进程中存在的主要问题之一1就数量而言，我国城镇常住人口已经接近8亿，但设市城市只有653个，而美国、日本2等国家的城市总数都已经超过2000个虽然这些国家的城市是自治单元，与我国的城市有着迥异的设置逻辑，但如此悬殊的数量规模差异很难用城市性质的差别来解释新型城镇化规划提出，到2020年再实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇；据研究预测，我国城镇化在21世纪中叶就可能達到70%-75%的峰值3，如此庞大规模的城市人口不可能全部集中在大城市，小城市的健康发展将是21世纪中国城市发展的重要战略命题就结构而言，2012年我国大中小及小城镇比例为1：5：7：382，虽然整体也呈现“金字塔”结构，但与发达国家1：10：100：1000的城镇体系相比，结构明显失调，大城市过多而中小城市不足4事实上，1997年对县改市的冻结造成了小城市实质上被挤出我国行政区划的建制系列，客观上加剧了我国城市规模体系的结构性问题，并导致了我国城市发展的“双重断层”：在空间上，发展较好的县缺少正常的升格通道，出现城镇规模等级体系的“空间断层”；在时间上，小城市的正常发育受到严重限制，难以突破体制束缚向中等城市迈进，进而使大城市城市功能的梯度转移因缺少承接载体而困难重重，导致大中城市乃至城市群发育出现“时序断层”，加剧了我国大中城市快速发展、小城市相对迟缓的分化倾向。
更重要的是，县级市空间布局特征发生重大变化一方面，设置重心由东部沿海转向内陆地区二十世纪八九十年代，撤县设市改革主要在东部地区展开5至1997年，我国442个县级市主要分布在胡焕庸线以东，东部地区以30%的国土面积集中了全国75%的县级市至2016年，东西部县级市数量比例变为73：27，虽然总体格局变化不大，但新设的25个县级市中位于西部的有20个，占比80%显然，西部成为这一时期设市工作的重点地区另一方面，设置策略由适应性调适转向战略性引导以往设市是县域城市化发展到较高水平后对其行政建制进行的适应性调适，其决策逻辑在于中央政府对地方发展成果的认可，由此也容易引发“举全县之力建市”、“三年建市”等扭曲现象，而冻结以来的设市工作更加注重县域的发展潜力，尤其是对国家战略的支撑作用，与国家新型城镇化的总体布局相呼应，通过设市释放改革的乘数效应，重点集中在以下三类地区：一是新疆建设兵团各师中心垦区，在新疆先后设置阿拉尔、五家渠、北屯等8个县级市，“兵团城市——垦区中心镇——团场城镇——连队居住区”的兵团特色城镇体系正逐步成型；二是边境口岸城镇，沿“一带一路”六大经济走廊多点布局了6个县级市，分别为中蒙俄经济走廊上的的东宁、抚远，中国-中南半岛经济走廊上的靖西，孟中印缅经济走廊上的腾冲和新欧亚大陆桥上的阿拉山口、霍尔果斯；三是少数民族自治州政府驻地县，包括文山、康定、玉树等6个驻地县设市，推进民族地区由总体稳定走向长治久安。
二、县级市设置不容忽视的深层难题冻结县改市导致我国城市政区建制的关键环节缺失，阻碍了小城市发育，影响了城镇体系格局的合理构建重启县级市设置势在必行，但绝不能一哄而上，除了准确把握20年间县级市设置的新动向，更应该剖析县级市发展面临的深层难题，激发县级市的体制活力难题之一：制度供给缺乏的束缚设立县级市的本意在于促进部分拥有较好发展水平的县加快城镇化，并培育成为具有辐射带动作用的区域性中心城市然而，县级市本身就缺乏具有针对性的制度设计，同时，近年各省针对县域改革的指导意见又均将县级市与县一概而论，县级市缺乏量身定制的制度创新，仍然存在相当程度的束缚第一，县改市本身的制度设计失当以往县改市的相关制度设计存在着不少问题，首先，设市标准是县改市的准入门槛，更是县域城镇化发展方向的重要引导，但设市标准体系指标单一，甚至对小城市发展可能存在一定的误导1993年民政部发布《关于调整设市标准报告》（以下简称“93标准”），随着我国城市发展和理念的变化，93标准指标值落后，已明显与战略发展需求脱节例如，93标准的指标设置偏重考查国内生产总值、人均财政收入的绝对值等截面指标，对城市基础设施的考察仅涉及自来水普及率、道路铺装率及排水系统，至于城市公共服务、社会治理等更广泛的内容并未涉及。
在新型城镇化大力推进从“物”的城镇化向“人”的城镇化转变的背景下，原有的县改市标准显然与之相距甚远其次，县级市设置方式不尽合理以往县改市大多采用整建制设市方式，在一定程度上克服了传统切块设市模式的弊端，解决了切块设市模式造成的市县并存、同驻一地、重复建设的问题，精简了机构，避免了行政编制的增加，有利于县级政区的稳定但从另一个角度来看，整县改市的设市区域沿袭原有的县行政区域，导致大量农村人口划入、城乡管理难以兼顾，加剧了“假性城市化”等问题1；同时，我国目前有233个镇区人口超过10万的特大镇，其中97个属于非政府驻地镇，若单一地进行整县改市，很难解决这类镇在管理权限、人员编制等方面面临的突出问题第二，县级市的制度红利日益消退20世纪80、90年代，一大批特色小城市在改革大潮中迅速崛起，曾经是中国城镇化一道亮丽的风景线改革开放以来的县级市设置，也曾有效地激发了小城市的快速发展之所以能够在未改变行政级别的情况下实现快速发展，与从县到县级市的政府职权变化密切相关与县建制相比，县级市通常拥有更多的政府职权与更大的自主性，由省、自治区直辖或由自治州管辖，有的还拥有一些副地级市的审批权；职能重点也有所区别，县政府职能重点在乡村，县级市则要更加突出城市建设，统筹城区与乡村发展，在城市规划、基础设施、城区改造、社会治理等方面要求高起点规划、高效能管理，这正是以往驱动县改市的主要动力所在2。
尤其是在采取市管县体制的省份，县改市意味着从市管到省管的重要变化但从近年实际情况来看，县级市的制度红利正在日益消退一方面，符合县级市特点的针对性制度安排严重缺乏不少县改市以后的反映是，除了城建税、教育附加税变化，“县改市就是县名改市名，人家把我们当城市看，此外几乎没有变化”制度供给缺乏束缚了县级市城市功能、公共服务、治理能力的提升，对优质企业、人才的吸引力大打折扣另一方面，县域体制机制创新降低了县级市的“含金量”长期以来，县域改革的实践并没有将县级市与县分类讨论，而是一视同仁地推进简政放权、产业结构升级、城乡一体化等，加之1990年以来省直管县改革由地方先行先试走向全国全面推广，县级市相对于县的原有发展优势消失殆尽又如，能否设置街道本是少有的法律明文规定的县级市与县的重要区别之一，而街道设置恰恰对城市区域统筹和正常扩张意义重大，然而，近年以广东等省份为先导，正尝试突破法律上的模糊地带，积极展开县下撤镇设街道的改革探索，至2016年底全国共有368个县设置了870个街道，其行政管理架构甚至比一部分县级市更能适应城市规模发展的需求第三，縣级市制度红利消退与我国经济步入新常态后的宏观形势相叠加，对县级市发展具有不容忽视的影响。
尤其是与市辖区相比，县级市产业结构单一，体量规模小，市场抗风险能力弱，在经济新常态中面临更严峻的挑战1目前已经出现三种动向：一是在城市建设方面，急于借着国家新型城镇化战略的东风大赶快上，但县级财力有限一方面土地征收储备难以保质保量完成，影响规划执行效果；另一方面，缺少城市基础设施建设的启动资金，政府或再度诱发土地财政的冲动，或“借新贷还旧贷”，举债造城二是在产业发展方面，当前县域发展压力不断增大，普遍面临优质项目减少、消费拉动乏力、产业转型艰难等问题，不少县政府通过向委办局摊派指标的方式加强招商引资，有的单位为了完成指标，只关注项目的规模，既没有对企业的经营状况、资金实力、从业信誉以及项目风险等进行把关，更没有从产业升级、价值链延伸、营商环境优化的长远角度进行主动选择，有的项目投产不久便提出破产申请，使县域经济陷入更深的泥潭三是在房产开发方面，由于一线城市房产调控趋紧，房地产市场正加速向中小城市转移，房产泡沫剧增，如西部一人口35万的县级市有十几个大型房地产项目同时在建，其中最大的项目可居住近20万人口，库存消化周期超过15年2难题之二：府际多重博弈的制约府际博弈是行政体制改革需要应对的重要问题，而县级市与其他层级行政区、功能区等的博弈关系却更为复杂，不仅由于相关法律法规尚未对县级市的权限作出明确界定，同时，我国多种类型功能区的快速发展也与县级市之间产生越来越明显的冲突。
一方面是县级市与地级市之间的博弈县级市与地级市之间的府际关系是影响县级市发展的重要问题，从全国的普遍情况来看，当前全国超过80%的县级市由地级市代管地级市代管县级市本身缺乏法律依据，仅是由1999年中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》以行政法规形式加以明确，导致在地级市与县级市的职权界定等方面长期存在模糊之处。