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1、 基于宅基地“三权分置”改革的不动产登记问题与对策 邓姝 甘明超 向秋霞摘 要 宅基地“三权分置”是中央的一项重大改革。为适应产权保护的要求，如何在不动产统一登记制度框架下探索基于宅基地“三权分置”改革的不动产登记问题与对策尤为重要。本文重点围绕宅基地“三权分置”不动产登记中涉及的权利体系、登记路径、登记规则等关键问题提出实务操作建议。关键词 宅基地;三权分置;不动产登记：D923.2 ：A：1672-5603（2020）03-54-4Abstract： The separation of three powers of rural residential land is a major re
2、form of the central government. In order to meet the requirements of property rights protection， how to explore the problems and countermeasures of real estate registration under the tripartite entitlement system of rural residential land reform is particularly important under the framework of the u
3、nified registration system of real estate. This paper focuses on the tripartite entitlement system of rural residential land real estate registration involved in the rights system， registration path， registration rules and other key issues to put forward practical operation recommendations.Keywords：
4、 rural residential land; separation of three powers; real estate registration1 研究背景2018年中央一號文件提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。两年来，全国33个地方开展了宅基地“三权分置”改革试点，部分地方围绕改革后的登记路径开始了初步探索，但对于如何确定登记的权利类型、颁发何种形式的权证、资格权如何体现、如何完善登记的技术体系等重点实务问题鲜有深入研究，未形成统一技术路径。
5、本文基于对已开展宅基地“三权分置”登记探索的试点地区开展调研的基础上，提出宅基地“三权分置”不动产登记的问题与建议。2 宅基地“三权分置”不动产登记存在问题2.1“三权分置”后权利体系不明确（1）创设权利类型无上位法依据。一是在流出方的权利类型设定上使用了现有上位法中不存在的权利类型，如安徽省旌德县直接把流出方的权利类型界定为“宅基地资格权”;二是为符合房地一体登记原则，在对房屋的权利类型设定上使用了“房屋使用权”这一法律暂未明确的权利类型;三是对流入方获得的宅基地权利类型认识不清，出现了“宅基地经营权、宅基地租赁权”等多种定义。权利类型不统一，不利于不动产统一登记的开展。（2）设定权利性质不
6、规范。部分地方如浙江省丽水市、山东省平度市等将宅基地权利性质界定为“宅基地使用权流转”，既创设了现行规定中没有的土地权利性质，也没有体现房屋的权利性质。权利性质设定不规范，不利于将宅基地“三权分置”纳入不动产统一登记体系。2.2 “三权分置”后登记路径不统一（1）宅基地资格权是否登记不明确。现行法律没有界定资格权，以往的登记也没有涉及相关的内容。中央明确将资格权作为宅基地“三权分置”的一种权利后，有试点地不登记资格权，有的由乡镇政府或集体经济组织单独对资格权发证认定，有的以在不动产登记簿或权证上备注的方式进行登记，做法差异较大1。（2）登记颁证的对象不统一。针对集体、农户、第三方，大多数试点地
7、只给流入方颁发“三权分置”后不动产权证书，并未对流出方重新颁发不动产权证书，而是在附记栏体现原资格权人信息;有的给流转双方均颁发了不动产权证书;还有如安徽省旌德县采取“一证登三权、一证发三人”的发证形式，没有具体明确“三权分置”后流转双方所获得的权利，给纳入不动产统一登记路径的后续工作带来了较大困难。（3）流转年限不确定。宅基地使用权是针对集体经济组织成员的无期限权利。试点地在进行登记时对宅基地使用权流转年限规定各有不同。安徽省旌德县没有在不动产权证上体现分置后流转出权利的年限，浙江省德清县针对转让情形，设置了5-30年的流转年限，四川省泸县按商业 40 年、住宅 70 年“部分转让”宅基地使
8、用权，四川省郫都区正在拟定按照最高70年设定流转年限。宅基地流转后使用期限不明确存在较大流转风险。2.3 现有不动产登记技术体系无法满足需要（1）不动产登记簿缺少分置后权利信息设置。登记事项自记载于不动产登记簿时生效，现行的不动产登记簿并无房屋使用权登记信息，无法体现宅基地“三权分置”后“宅基地使用权/房屋使用权”中的“房屋使用权”，无法登簿。（2）不动产登记系统难以满足“三权分置”登记需求。现有的不动产登记系统功能尚未针对宅基地“三权分置”的需求进行修改，大多数试点地的做法是在同一个不动产登记系统操作，每本证书的登记都无法按照常规的登记流程，需要技术人员在后台编辑，修改数据，才能向农户和第三
9、方分别颁证。（3）操作办法缺少分置后的具体登记要求。现有的不动产登记操作规范及不动产登记暂行条例实施细则中并未针对宅基地“三权分置”后具体怎么登记作出规定，登记实务中存在登记适用条件、申请人、收件资料内容及要求、审核要求不明确的问题亟需解决。3 宅基地“三权分置”不动产登记的建议3.1明确宅基地“三权分置”后的权利体系（1）完善上位法厘清权利结构。我国现行土地管理法等法律法规，使用的概念阐述都是原“宅基地使用权”的内容。建议按照实行“三权分置”后适度放活宅基地使用权的要求，系统地梳理和修改相应法律法规，并明确具体的法律条文和权利内容，明确“三权分置”后的权利结构。宅基地“三权分置”的内在精神可
10、外化为：允许作为农户的宅基地使用权人转让一定年限的“宅基地使用权”;第三方取得该具有年限限制的“宅基地使用权”后可以进行不动产登记，可以自行占有使用，也可以抵押、出租和再转让;第三方享有的“宅基地使用权”到期后由原农户收回。这种“转让一定年限的宅基地使用权”的交易中，农户通过交易让渡的不是全部的宅基地使用权，只是从其宅基地使用权中“挖出部分子权利”并予以让渡2。建议将宅基地“三权分置”后的权利结构明确为 “宅基地所有权-宅基地资格权（依宅基地分配请求权取得的宅基地使用权）-次级宅基地使用权”（图1）。（2）统一“三权分置”后流转双方确定权利的名称。一是统一流出方权利名称。“三权分置”后，宅基地
11、使用权的形式完整性不受任何影响，在次级宅基地使用权因期限届满而灭失后，宅基地使用权的权能自动恢复至分置前的全部状态。农户宅基地权利类型其实质仍属于宅基地使用权，同时，其房屋所有权仍属于农户所有。因此，建议“三权分置”后农户确定权利类型统一表述为“宅基地使用权/房屋所有权”;二是统一流入方权利名称。如前述分置后的三层权利结构下，“次级宅基地使用权”实质仍属具有限制的“用益物权”，没有必要再创设出一种权利名称3，同时，考虑流转后社会主体获得一定年限的房屋使用权，建议“三权分置”后，维持“宅基地使用权”的称谓和用益物权性质不变，将宅基地“三权分置”后社会主体确定权利的名称表述为“宅基地使用权/房屋使
12、用权”。（3）规范设定权利性质。建议统一按照现行不动产登记簿及证书的填写要求，针对宅基地的土地权利性质规范填写为“批准拨用”，针对宅基地上的房屋权利性质规范填写为“自建房”。3.2 设计宅基地“三权分置”后的登记路径（1）将宅基地资格权纳入不动产统一登记体系。在登记实务中，纳入不动产登记范围的宅基地资格权应该指向具体的地块，并且已取得了宅基地使用权。对于通过资格权取得宅基地且有明确资格权认定结果的，可以在办理宅基地房地一体确权登记时，在不动产登记簿附记栏标注“该权利人为宅基地资格权人”，通过标注的方式合理区分宅基地资格权和使用权，与分置后的宅基地权利人相区分1，防止产生新的分散登记，降低由此带
13、来的风险。（2）统一宅基地“三权分置”后登记颁证的对象。为加强不动产统一登记规范化管理，针对集体、农户、第三发这三个颁证对象，建议统一宅基地“三权分置”后登记颁证的对象，采取在明确集体所有权人的前提下，开展宅基地农房一体的确权登记，在农户获得记载了“宅基地使用权/房屋所有权”不动产权证书的基础上开展宅基地“三权分置”，只给流入方颁发“三权分置”后的不动产权证书，不对流出方重新颁发新的不动产权证书，而是在附记栏体现原资格权人信息、流转信息4。（3）设定分置后的流转期限。明确宅基地使用权流转年限，能够鼓励农户放手尝试宅基地使用权流转，在一定程度上提高农户的流转意愿。对于年限的设定若规定过短，宅基地
14、使用权流入方无法全面使用、管理宅基地，不利于宅基地财产功能的实现;若规定过长，超出农户心中预期，又不利于宅基地保障功能的实现。考虑到宅基地负担的维护农村稳定功能，兼顾受让人的利益3，结合宅基地制度改革及土地承包经营权“三权分置”实践经验，建议以5-30 年为宜，各地可根据实际情况，设定流转年限（图2）。3.3 完善现有不动产登记体系（1）完善不动产登记簿。一是新增登记信息页。当宅基地使用权因流转办理“三权分置”登记时，兼顾农村“房地一体”登记和宅基地“三权分置”登记的需要，新增“宅基地使用权和房屋使用权登记信息”页，登记原因为流转取得，规划用途保持住宅不变，房屋性质为自建房;二是以附记的形式体
15、现“三权”。 办理转移登记时，在“宅基地使用权和房屋使用權登记信息页”的附记栏注明宅基地所有权人，同时体现原权利人的宅基地资格权，注明“该权利人为宅基地资格权人，根据宅基地及房屋使用权流转协议的相关约定，该宅基地及房屋使用权已经流转给XXX，流转期限XX年XX月 XX日至XX年XX月 XX日止”;三是体现二次流转。流转后的宅基地使用权和房屋使用权可以再次流转一次，对于此种情况，应在登记簿附记栏标注“经二次流转取得宅基地使用权和房屋使用权，不得再次流转”，做出限制性提示。（2）完善不动产登记系统。根据宅基地“三权分置”的需求对现有的不动产登记系统功能进行修改，采取添加一个宅基地“三权分置”后的数
16、据库标准表格的形式完善现有不动产登记数据库标准，并按流入方颁发分置后的不动产权证书要求，在权利类型中增设“房屋使用权”的选项，实现与修改的不动产登记簿的关联，拓展不动产登记系统平台的功能，为宅基地“三权分置”后登记能够持续发证提供技术保障。（3）完善登记操作办法。建议修改现有的不动产登记操作规范及不动产登记暂行条例实施细则，增加针对宅基地“三权分置”后具体怎么登记的章节，明确宅基地“三权分置”登记适用条件、申请人、收件资料内容及要求、审核要求。此外，宅基地的用途主要是居住，“三权分置”后，很多居住用途实际变为经营性用途，各地都没有办理用途变更登记，建议在明确改变现行法律法规对“宅基地使用权不得用作经营性用途”的笼统规定之前，对于落实国务院关于推进农村一、二、三产业融合发展的要求，闲置宅基地和农房经批准用于发展农村新产业、新业态，导致宅基地和农房利
