农业规模经营下耕地“非粮化”研究的局限与突破 武舜臣 于海龙 储怡菲摘 要：推进农业规模经营是农业政策长期以来的重要目标然而，规模经营主体的“非粮化”生产行为却对粮食安全构成新的威胁，让政府规模化扶持政策陷入两难基于现有文献，从“工商资本”及“土地流转”双视角出发，分类梳理并阐述现有“非粮化”研究的局限与不足分析得出，涉及规模经营 “非粮化”经营的研究广度有余而深度不足，存在目标对象模糊、指向性过弱等问题这种粗放的研究范式不仅不利于学界“非粮化”经营现实特征的把握，更会对决策层的政策制定造成误导结合“非粮化”经营的本质，认为以经营控制权差异分主体考察“非粮化”问题，将有助于突破当前研究的局限，进而提供更具针对性的政策建议关键词：农业规模经营;种植选择;“非粮化”;经营控制权;工商资本;土地流转：F323.211 ：A ：1009-9107（2019）03-0142-10引 言近年来，在粮食生产成本上涨和粮食价格低迷挤压下，农户粮食生产积极性下降，“粗放种粮、少种粮、抛荒不种粮”现象普遍[1-2]对此，政府提出积极发展农业规模经营、培育新型农业经营主体的政策导向，以求弥补传统农业经营主体衰落中留下的生产力真空，避免粮食安全受到过大冲击[3-5]。
但是，政策扶持下农业规模经营主体的“非粮化”经营，显然背离了政策的初衷，也引起了社会各界的广泛关注[6-10]非粮化”作为种植结构调整的一个方向，根本上是既定约束下经营主体追求最大化收益的结果[11-12]随着多元化农业经营主体格局的形成，“非粮化”问题的研究对象也逐步由农户向多元主体过渡[13]尤其是随着农业规模化的推进，农业规模经营主体逐步成为“非粮化”研究的重心而且与规模经营主体扶持政策的阶段性特征相一致，“非粮化”研究的聚焦主体也发生着相应调整，沿着“农民合作社—家庭农场—土地托管”的顺序依次展开，研究也更倾向于对策性与规范性[14]相关研究中，“工商资本”及“土地流转”两词的出现频率最高，也往往被作为研究背景或分析起点，得出诸如“工商资本或土地流转会加剧非粮化”的结论然而，从根本上说，无论“工商资本”抑或“土地流转”，都不足以指代某种特定类别农业规模经营主体从以上两点得出的相关结论，也缺乏足够的理论与现实意义，而且，还可能因模糊的对象指向而误导政策制定[15]因此，有必要重新梳理和评价当前的“非粮化”研究，探究逻辑更加严谨、更具现实指导意义的分析视角，以求在准确把握“非粮化”现状的基础上，揭示新型经营主体培育和粮食安全保障目标间的辩证关系，这也是本研究的意义所在。
对此，本文重新梳理了“工商资本”及“土地流转”为要点的“非粮化”相关研究，并在归纳“非粮化”问题实质的基础上，就如何突破当前“非粮化”研究的不足提出方向性尝试本文认为，在决策控制权视角划分主体的基础上，基于分主体视角探讨“非粮化”成因并给出对应分析，可以给政府农业规模经营扶持和粮食安全保障关系的权衡提供更多启示一、规模经营下“非粮化”研究的梳理与评价规模经营下“非粮化”现象的研究，随着政府新型农业经营主体培育重心的调整而相应改变而且，多数研究大致基于两个争论当然，从实质角度看，第一个判断是对资本来源视角的考察，第二个判断则聚焦于土地流转这种土地集中模式，两者存在一定的交叉和重合，不存在绝对意义上的可区分性第一，工商资本是否會导致“非粮化”[15-17];第二，土地流转是否会加剧“非粮化”[18-19]而且，不少学者在第二个论点基础上，进一步展开研究，不仅比较了土地规模化与服务规模化中的“非粮化”差异[20-21]，也对土地集中的其他若干形式，如土地入股、土地托管及联耕联种等方式[22]，以及土地集中后的诸多主体，如农民专业合作社、家庭农场等的“非粮化”相关问题进行了分析[23-25]然而，不论分析视角如何，研究的范式近乎一致，表现为经营主体利润最大化的目标假定下，从成本收益及影响成本收益的诸多要素出发，探讨“非粮化”成因并提出相应对策。
考虑到多数“非粮化”相关研究都围绕“工商资本”和“土地流转”展开，这里也主要从以上两个方面对已有文献进行梳理，并给出相应评价一）基于工商资本视角的耕地“非粮化”经营研究随着工业化进程的不断推进，农业逐渐成为经济增长短板[26]农业部门的资本净流出导致了农业资本与土地、劳动力配置的长期失衡自2004年开始，政府开始转变政策倾向，不断出台强农惠农政策，逐年加大财政支农投入，形成了“只予不取”的财政支农格局然而，有限的财政支农资金不足以弥补长期积累的农业资金缺口因此，政府将社会力量作为“三农”投入的重要补充而加以支持[27]另一方面，由于部分工商业科技创新能力不足，产业竞争加剧，利润空间不断缩小，他们也主动投资农业，以期获得新的利润点[27-28]基于以上两方面的原因，近年来，城市工商资本下乡明显增多，工商资本涉农现象普遍[29-30]工商资本涉农，不仅弥补了政府“三农”投入的不足，也有助于创新农业生产和经营模式，促进农业技术进步[31-33]然而，工商资本在逐步成为农业投资重要力量的同时，也因其“非粮化”经营特征而引起了社会各界的普遍担忧[30，34-35]工商资本必然加剧“非粮化”吗？为回应此问题，首先应明确何为工商资本，其涉农的形式又有哪些。
如此，才能对工商资本与“非粮化”的关系给出一个准确的判断目前，无论在理论界还是实践界，都没能给工商资本一个权威的界定，全国各区域也缺乏统一的考量标准和参照体系[14]因此，围绕工商资本的相关研究即便能够得出一定结论，也很难将之落实到具体的目标群体，对现实的指导意义有限在工商资本涉农形式方面，随着工商资本涉农的日渐普遍，相关的模式归纳类研究也变得丰富，涌现出大量的文献既有类似“直接进入农业”和“间接进入农业”的粗略分类，也有类似“公司+农场”“公司+合作社+农户”等的具体模式介绍[36-37]，并在基本模式分类或介绍的基础上对不同模式给出比较和评价[28]诚然，工商资本涉农模式研究取得了一定的进展，遗憾的是，当涉及工商资本和“非粮化”问题时，多数文献却未能分模式对两者关系给出判断，而仅仅将“工商资本”笼统抽象为一类主体多数学者不仅在理论上，更从实地调研中得出工商资本涉农更倾向于非粮作物生产的结论[27，38-40]然而，将工商资本看作同一主体得到的结论，难免会因忽视问题本质而存在偏误同样是工商资本，因其涉农形式多样，种植结构选择也各不相同也正因为如此，对工商资本导致非粮化原因的解析便缺乏足够的针对性。
综合已有文献，惟一客观的结论是，工商资本的“非粮化”经营源于工商资本的趋利性和更低的种粮比较收益[30，41]当然，这一结论同样不是工商资本所独有，不仅适用于工商资本涉农形成的各类主体，也适合以农业经营为主要收入的普通农户理论界结论的一致性强化了理论判断对决策层的影响农业部农村经济体制与经营管理司（“经管司”）负责人解读一号文件时表示“截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到2.7亿亩，其中流入工商企业的耕地面积为2 800万亩，一些地区工商企业租地种粮食的只有6%”http：//（二）基于土地流转视角的耕地“非粮化”经营研究土地流转会加剧“非粮化”吗？且不论该提法是否严谨，基于该提法确实涌现出了大量的研究而且，考虑到土地流转集中在土地规模经营中的基础性作用，无论政府对新型经营主体的扶持重点怎样调整，基于土地流转视角考察粮食安全问题注定能在较长时间内得到足够的关注1.在现实中土地流转与“非粮化”经营是否具有一致性1）“非粮化”现象并非土地流转下的独特产物，传统农户也存在“非粮化”的种植选择[1，15]2）土地流转未必会加剧“非粮化”走势例如，张宗毅等在比对部分流转土地“非粮化”案例与当年全国非粮作物播种面积比例后发现，土地流转并未提升“非粮化”比例[18]。
也正因为事实上难于得到统一的认识，当前学术界在土地流转是否会加剧“非粮化”这一问题上，尚未达成一致当然，本文认为这类争议源于交流的层面不同，以“土地流转”作为经营主体的分类标准存在较大问题那些建立在土地流转加剧“非粮化”论断基础上提出的政策建议，在指导现实方面的价值确实值得商榷2.对土地“非粮化”或“趋粮化”成因的解释已有研究对种植结构现状的解释主要基于制度和成本收益两个层面从制度层面看，现有制度安排未对规模化经营主体的“非粮化”倾向给予足够的重视和有效遏制顶层设计上，中央政府没有对耕地具体经营范围做出严格的限制实际运作中，地方政府又对土地流转后“非粮化”经营持默许甚至鼓励的态度[5，42-44]以上，共同构成了当前文献中提及最多的、涉及耕地“非粮化”经营的制度背景从成本收益层面看，比较收益是决定规模经营主体种植选择的重要原因，“非粮化”的经营特征源于粮食种植的比较劣势[24-25， 43，45-47]由此，一切能提升种粮收益的因素都可作为缓解经营“非粮化”，甚至推动经营“趋粮化”选择的关键例如，张宗毅等分析认为，非粮作物和粮食作物在劳动生产率方面存在显著差异，随着经营规模的扩大，粮食作物劳动生产率方面的优势会愈加明显，相应的，粮食作物的比例也会随之上升[18]。
罗必良等则认为，种植结构受农业劳动力充裕情况与社会化服务水平的影响，随着农户劳动力的不断转移和农业生产服务市场的发育完善，种植结构会转向“趋粮化”[19]即前者认为，粮食作物品種禀赋下的种植特征（即更低的亩均用工量）决定了经营规模越大，经营主体会更倾向于种植粮食作物;后者认为粮食作物用工成本的变动可以改变不同作物间劳动生产率的相对差异，进而有利于种植“趋粮化”3.学者们的对策建议现有文献所提对策建议大致可以分为如下两个层面：一是强化制度建设，改变规模经营主体经营选择的制度环境，从制度上强化土地用途管制[48]二是采用多种手段改变作物间比较优势鉴于种粮低收益是经营主体选择“非粮化”经营的主要原因，提升种粮收益，改变粮食生产的利润劣势就成为缓解“非粮化”经营的重要切入点具体来说，该方面的建议大致有加强粮食经营补贴力度[24，47]、完善社会化服务体系、加强基础设施投入[46]等对于以上几个层面的建议，也有学者给出了比较评价，如蔡瑞林等指出，由于粮食具有公共品特性，简单动用法律或行政手段遏制“非粮化”现象并不恰当，通过提高粮食种植收益来引导粮食经营可能更具效果[45]此外，基于土地流转和“非粮化”关系的分析差异，张宗毅等指出，既然土地经营规模越大，经营主体就越倾向于“趋粮化”经营，随着农业规模经营的继续推进，当经营规模扩大到一定程度后，便无需担心规模经营下的“非粮化”问题，当然，这里涉及土地适度规模经营的问题，当经营规模超过最优均衡点时，规模的继续扩大并不能带来收益持续的增长[18]。
相比于强化政府干预的建议，该文的建议可能更有助于农业规模经营的健康发展及粮食安全的有效保障三）相关研究结论可能会负向影响政府决策从以上两类文献来看，前一类基于涉农资金来源，后一类则基于土地集中模式因选题角度不同，“两类”文献难免会有一定重合，问题表现也存在共性在不能获得具体主体指向的前提下，相关结论不仅不能提供“非粮化”问题的现实全貌，还可能导致信息混淆或放大某些片面信息，乃至影响到决策层的政策选择根据谷小勇等的研究，自2007年中央政府支持“工商资本进入农业生产领域”[15]之后，不少学者得出工商资本企业是导致农地“非粮化”重要原因的判断[16-。