美国“吹哨人”制度研究及其借鉴 魏蕾摘 要：“吹哨人”制度，它最常被定义为组织成员（前或目前）在其雇主的控制下的发生的不道德或非法行为，可能会采取行动的个人或组织披露的不当行为最常涉及违反法律、规则、法规的行为，以此提高组织文化、员工满意度和承诺在我国，有着与“吹哨人”制度极为类似的举报制度，它指的是内幕知情人向有关机关提供违法行为的线索，以引起行政机关对违法事件查处的制度今年年初发生的疫情披露事件，李文亮医生被西方媒体称为“疫情吹哨人”，“吹哨人”制度进入我国公众视野，讨论空前热烈在这种情况下，研究美国“吹哨人”制度同时将其与我国举报制度进行对比，对美国“吹哨人”制度设计经验加以本土化借鉴，以此完善我国举报制度具有现实意义关键词：“吹哨人”制度;举报制度;举报制度的完善一、 前言美国“吹哨人”制度所涉面非常广泛，涉及公共领域与私人领域，“吹哨人”制度在加速违法行为曝光、维护公共利益、保持组织内部廉洁等方面发挥着重要作用吹哨人”在揭发内部的违法行为或不道德行为之后有权受到各专门法案的保护，保护他们免于遭受雇主解雇、降级等报复行为，在某些法案规定之下，“吹哨”成功引起行政机关调查的还可以获得相应的奖励。
二、美国“吹哨人”制度实施原因（一）践行“吹哨人”制度的理论基础民营化治理理论20世纪80年代，公共治理理论兴起属于公共治理途径之一的民营化治理模式，它强调充分利用公眾的力量对社会进行治理，维持社会秩序首先，政府的集中式治理只有在“信息准确”、“行政费用为零”等假设之下才能发挥最佳作用，否则仅在政府治理下，组织内部极易产生腐败等问题为了解决政府因信息不对称导致的监管不到位的问题，民营化治理模式应运而生现实中，违法行为多样且复杂，隐蔽性极高，政府机关等外部监管者难以直接获得相关违法信息，民营化治理可以有效地解决这一缺陷首先，“吹哨人”制度是民营化治理一种有效的方式，它鼓励内幕知情人对于组织内部腐败等行为向相关机关披露，让政府机关掌握更多违法信息，以解决信息不对称的问题，减少违法行为的发生其次，民营化治理手段灵活政府监管需要严格按照程序，民营化治理虽然也需要一定的方法跟程序，但相对而言，其手段比较灵活，具有很多可选择性最后，民营化治理的效率比较高民营化治理利用社会的力量，收集信息的主体广泛，可以在较短时间内收集有用信息并展开调查二）实施“吹哨人”制度的现实成因在美国，“吹哨人”亦被称为告密者。
告密者起源可以追溯到18世纪南北战争时期当时美国政府为战争与供应商签订合同，以便获得战争商品但在政府接受所有战争商品报价的时候，所得到的商品几乎都是各种假冒、劣质商品如政府买马的时候，供应商却送来了垂死的骡子;政府买咖啡时，却得到了黑麦为改变这种状况，国会制定《反欺诈政府法》，鼓励国民对欺诈政府的行为举报，并给予举报属实的告密者15%-30%的奖励在公共部门，1970年代，美国“水门丑闻”曝光，时任美国总统的尼克松被迫下台为应对因此产生的严重的宪政危机，1978美国国会颁布《文官改革法》，鼓励“吹哨人”揭发公共部门行政人员滥用资金、渎职、严重管理不善等行为，这成为“吹哨人”第一部联邦层面的法定诉讼理由美国司法界在适用《文官改革法》的过程中，发现其保护范围极为有限，为进一步拓宽保护范围，1989年《吹哨人保护法》由此出台在私人领域，“吹哨人”制度是美国金融监管重要制度美国华尔街作为全球金融的中心，是投资者的名利场，在巨大非法利益诱惑面前，企业主对利益极致追求，稍有不慎便误入歧途，走上违法犯罪道路2001年，位列美国财富杂志第七名的安然公司在一次臭名昭著的会议上被内部审计人员质疑财务报表的真实性，其财务造假情况得以曝光，欺骗投资者损失高达740亿美元。
如此高额的损失引起美国证券交易委员会极高的重视，2002年为规制上市公司，减少财务欺诈行为，《萨班斯法案》通过这不仅是一部上市公司规制法案，也是一部金融领域关于“吹哨人”制度的法案2010年，美国国会又颁布了《多德-弗兰克法案》，创设“吹哨人”赏金计划，给予“吹哨人”举报成功引起行政调查所得罚没款的15%-30%的奖励，鼓励“吹哨人”勇敢地“吹响”“哨子”三、美国“吹哨人”制度的具体规定（一）“吹哨人”制度的保护范围美国将揭露更多的内部违法和不道德行为作为立法最主要的目的，不考虑“吹哨者”的动机，一方面促进了“吹哨人”制度的发展，另一方面也加强了对“吹哨人”的保护在公共领域，《文官改革法》与《吹哨人保护法》是关键的“吹哨人”法案《文管改革法》保护揭发政府不端行为的官员，禁止对吹哨人打击报复1989年《吹哨人保护法》规定联邦的官员不受因揭发其有理由相信领导有违反法律规定或者管理规则、管理不当、浪费行政资金或者其他滥用权力的行为而作出对公众有危害的事情所受报复该法案保护范围较《文官改革法》更广，除因具有保密、政策制定等特性的职位被排除在保护之外，大多数政府官员皆在保护之内在《吹哨人保护法》规定之下披露的“吹哨人”，组织不得对其采取解雇、降职、减薪等报复性非法人事行动。
尽管如此，美国大多数法院还是对举报的范围进行了限制，解释为只有在被揭发的行为并非无关紧要，而是真实并具有有影响力，才对这些被揭发的行为进行先前调查，揭发不当行为的“吹哨人”才因此受到法案保护采取这种限缩解释的目的在于，避免受理机关和法院办公室堆满鸡毛蒜皮的小事，或者一些私人情感问题相关的抱怨在私人领域，最著名的“吹哨人”制度当属以《萨班斯法案》和《多德-弗兰克法案》作为监管双支柱的金融领域《萨班斯法案》试图保护那些“有理由相信”他们的雇主违反了下列行为的雇员：（1）任何禁止邮件、电报或银行欺诈的联邦刑法;（2）证券交易委员会的任何规则或规定;或（3）任何与股东欺诈有关的联邦法律条文只要“吹哨人”披露的事项在法案规定范围之内，不论“吹哨人”是否符合《多德-弗兰克法案》规定的奖励条件，“吹哨人”即可受到《萨班斯法案》第806条的保护《萨班斯法案》第806条规定：“公司不得因雇员的任何合法行为而对其解雇、降级、中止、威胁、骚扰或以任何其他方式歧视雇员”《多德-弗兰克法案》亦规定了“吹哨人”免于遭受何种形式的报复，任何有报复意图并对举报人采取加害行为或干涉其合法雇佣或生活的人，都将被处以罚金和限制人身自由的刑罚。
在适用过程中因条款表达不够精确，对于向公司内部揭发的“吹哨人”是否受到保护在美国司法界引起了争议对此，美国证券交易委员会确立最终规则，将内部“吹哨人”也包括在保护范围之内二） “吹哨人”揭发的渠道在公共领域，在《文官改革法》、《吹哨人保护法》所规定的情形下，“吹哨人”向特定机构或者向媒体披露都是可行的方式如2020年2月27日，美国卫生与公共服务部一名女性官员向美国有线新闻网披露：美国从湖北武汉第一次撤侨的时候，有十几位工作人员并没有接受正规的训练，也没有采取适当的防护措施，就接收了这批侨民，可能导致病毒在美国扩散这位“吹哨人”在披露之后，遭受了不公平的调职她的律师向美国特别检察官申请调查，特别检察官办公室在接到申请之后，即派检察官对事件的真实性展开调查在私人领域，金融领域的《萨班斯法案》、《多德-弗兰克法案》为潜在的“吹哨人”创设了向内部机构、证券交易委员会、媒体三种披露信息的渠道这三种方式都是同样可行的，没有优先顺序为了最大程度地利用完善的内部渠道曝光违法行为，《萨班斯法案》第301条第4款强制公司建立接收内部关于审计、会计事项的渠道，以加强企业内部自净《多德-弗兰克法案》未将此种规定取消，而是通过赋予向内部披露的“吹哨人”获得奖励的资格。
若这位“吹哨人”在内部披露，又在120天内向证券交易委员会提交同样的信息，查证属实后，其仍可以获得奖励或者，受理内部披露信息的组织部门向证券交易委员会提交信息，最终引起成功的行政行动，行动的成功将完全归功于最先披露信息的“吹哨人”而非组织部门通过这种方式，鼓励“吹哨人”先利用内部渠道披露，达到将绕过内部渠道的“吹哨人”的数量降到最低的目的三） “吹哨人”赏金计划1986年《反欺诈政府法》修订，赋予以个人名义代替美国向欺诈政府的供应商提起诉讼成功的“吹哨人”可得到收回款项的15%-30%的权利，具体奖励数额根据“吹哨人”披露信息对诉讼的重要程度而决定未被定罪的违法“吹哨人”也可以获得奖励，只是奖励数额会相应根据罪责减免在金融领域，美国证券交易委员会“吹哨人”办公室对符合《萨班斯法案》和《多德-弗兰克法案》规定，并向证券交易委员会提供原始信息的“吹哨人”给予行政罚没款的10%-30%的奖励对于违法行为人是否可以获得奖励，美国证券交易委员会与《反欺诈政府法》保持一致，鼓励较少有罪的“吹哨人”站出来，对奖励金额根据过错程度予以减少在这种情况下，截至2018年9月30日，美国证券交易委员会已向59名“吹哨人”奖励了3.26亿美元。
仅在2018年财政年，美国证券交易委员会对13名个体奖励了1.68亿美元（合人民币11.4亿元），这一数额比过去历年之和还多其次是两个历史上单笔最大额“吹哨人”奖励，一筆是8300万美元，由三名个体分享，另一笔是5400万美元，由两名个体分享四、我国举报制度的完善（一）我国举报制度的现状举报在我国自古有之，它是臣民间相互揭发的一种方式新中国成立以来，我国也有与上述域外国家吹哨人制度相似举报制度，在公共领域和私人领域都有法律规定起初，举报是公民民主监督的一种方式《宪法》第四十一条规定对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，公民有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，任何人不得压制和打击报复《刑法》、《刑事诉讼法》中规定了打击报复举报人刑事责任，禁止任何组织或者个人对举报人进行打击报复在私人领域，举报者对证券和食品等市场经济领域的不法行为进行举报的，举报者可以通过官方公布的热线和设立的机构进行举报若举报成功，举报人可以获得相应的奖励在这两个领域，举报制度通常由规范性文件规定，以“XXX举报奖励办法”命名，法律层次较低大多数条款是关于举报的行政程序与职责的规定，鲜少有关于举报人保护条款的规定。
举报人举报的方式一般是向政府机关举报，其他举报方式规定较少举报奖励的的金额对比美国较低，如食品行业对举报人提供的一到三的三级奖励，数额分别为举报成功所获数额的4%-6%、2%-4%、1%-2%，根据举报人提供的信息与事实的符合程度酌情判定二）完善我国举报制度的建议第一，拓宽举报的方式第一，可以设置内部举报渠道在组织内部，将诸如审计等部门作为举报信息的内部接受者在组织内部，对举报信息的真实性进行第一步审核，可以节省行政成本，减少无用的举报事件的数量第二，可以将媒体作为披露违法事件的对象之一在美国，很多举报案件都是通过媒体披露才进入调查，最后使得违法行为得以曝光在我国，公民举报的方式主要是向有权机关进行举报，或通过网站举报，或通过信函等方式进行举报未来可以通过规定媒体举报这种方式，将向媒体举报的举报人列入各种办法奖励和保护的范围内第二，完善奖励金制度首先，增加奖励金的数额在我国奖励金数额设置之低，无法弥补举报人因自己举报之后可能会遭受的损失，无法发起到激励的作用其次，应当改善奖励金领取的方式我国相关法律法规中有规定公民必须本人到场实名领取奖励金的方式虽在一定程度上减少了冒领、骗领奖金的可能性，却大大增加了公民身份暴露的可能性，增加了举报的危险以及举报之后可能受到的人身威胁，因此应该减少本人到场的领取方式。
这样一方面可以减少举报人被暴露的风险，保护举报人的人身安全另一方面可以鼓励举报人，增加公民举报的可能性第三，加强对举报者的保护我国举报制度法律规定中很少有举报人保护的条款，举报人在现实生活中屡遭报复因此，应当在。