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1、 人民调解制度立法完善价值、问题与建议 薛洪人民调解制度对于及时化解民间纠纷、社会矛盾，维护社会稳定，构建和谐社会具有重要作用。2010年颁布的中华人民共和国人民调解法（以下简称人民调解法）首次以国家立法的形式对人民调解的性质、任务和原则，调解组织形式和调解员选任，调解的程序、效力等问题作出了规定，实现了人民调解制度的法律化。党的十八届四中全会决定又把加强人民调解作为依法治国、实现基层法治化建设的重要内容。然而，随着社会转型以及社会经济结构的变化、利益格局的调整，社会矛盾纠纷的主体、内容、成因等都发生了深刻的变化，原有人民调解的组织形式、工作方法、队伍结构等已经不能完全适应形势发展的需要，人民
2、调解法在实施过程中，也存在着诸多问题，需要在立法上对其进一步完善。一、人民调解制度的法律价值及功能人民调解制度是在党的领导下，继承和发扬了我国古代民间调解的历史传统，在我国新民主主义革命、社会主义革命与建设的实践中不断完善和发展起来的，具有中国特色的社会主义民主法律制度。该制度是指在人民调解委员会的主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对发生一般民事纠纷和轻微刑事案件的当事人进行说服教育、规劝引导，促使纠纷各方当事人相互谅解、平等协商、自愿达成调解协议，解决纠纷的一种群众自治活动，被称为“司法工作的第一道防线”。人民调解制度的法律价值主要体现在三个方面：一是自由价值。由当事人
3、自愿选择是否采取人民调解的方式解决矛盾纠纷，调解协议的内容由双方当事人合意而定；调解程序由双方当事人决定，即调解程序开始后是否继续由当事人决定。二是经济价值。人民调解法第4条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。”从经济角度为争议双方节省了诉讼费用。三是公平正义价值。人民调解制度能够体现争议双方的自愿和解，双方对调解协议无争议，体现出人民调解的公平、正义性。人民调解作为一种具有平等协商、自愿参与、自主选择和灵活便利的纠纷解决途径具有其他纠纷解决机制不可替代的作用。人民调解制度的功能也主要表现在三个方面：一是预防矛盾激化。人民调解作为纠纷解决的“第一道防线”，其重要特征表现在“定纷
4、止争”，防止民事纠纷其转化为刑事犯罪。许多农村“民转刑”案件的起因都很简单，发案纠纷小，涉案人员多，后果严重。大多数为宅基地纠纷、邻里琐事纠纷、婚姻情感纠纷、债权债务纠纷等。人民调解因为具备民间性，调解员可以深入基层群众中了解实际情况，掌握第一手材料，因此在调解乡村矛盾纠纷案件中能起到非常有效的作用。二是普法教育与社会治理。人民调解的过程本身就是一个普法教育的过程，人民调解员在调解过程中“摆事实、讲道理”，这里的道理不止包括情理也包括法理；这里所运用到的法律就是国家法律普及到基层的一个重要途径。三是节省司法成本，减少“诉累”。目前，法院人员的人数与社会需求之间的矛盾较为突出，目前医疗、拆迁、离
5、婚案件居高不下，导致法官办案压力较大，而人民调解的民间性，使民间纠纷在诉讼前就能得以解决，这样既减少了当事人的诉讼成本，也使法院案件减少，从而提高了纠纷解决效率。二、人民调解制度在立法方面存在的问题人民调解法在立法过程中积极向中央和地方相关部门、相关单位、专家学者、社会公众等多方面征求了意见，并经过了全国人大常委会两次审议，总体上比人民调解委员会组织条例完善很多，但笔者认为该法在以下几个方面还存在不足。（一）对调解范围、调解经费方面的规定不明确人民调解法第2条规定人民调解是解决民间纠纷的活动，具体涉及到哪些纠纷并没有相关规定。实践中，人民调解的范围现在已逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务
6、、轻微侵权等常见的矛盾纠纷，向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷、财产继承、饲养宠物、室内装修引发的纠纷以及征地补偿、拆迁安置、物业管理纠纷等民事、行政等社会热点、难点纠纷扩展，人民调解与行政调解、司法调解、仲裁诉讼等纠纷解决方式的结合也越来越紧密，甚至有些己经延伸到轻微的刑事案件中。但是，人民调解法却没有将调解的范围与行政调解、司法调解的范围进行区分，并没有对适宜或者不适宜人民调解的纠纷范围作出规定，这样就有可能造成在调解实践中产生争议。人民调解法第6条规定：“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人
7、民调解员按照国家规定给予表彰奖励。”据此，将县级以上地方人民政府作为人民调解委员会的经费保障机构，这相对于人民调解委员会组织条例中规定的“人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会解决。”的内容相比较使人民调解委员会有了更有利的经费保障。但是该法并没有对县级以上政府每年需要对所辖调解组织支付多少经费，怎样支付，辖区内的人民调解组织对经费如何分配做出明确的法律要求，这些问题直接影响着人民调解经费能否落实。（二）缺少社区调解委员会的设置人民调解法第8条规定了村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会；企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。目前，随着我国经济社会的不断发
8、展，人口流动愈来愈频繁，人户分离的现象较为普遍，居住地与户口地不在同一地方；大中城市的居民小区人数众多，来源广泛，既有本地的，也有外省市的，甚至还有域外的。这些小区发生的诸如婚姻家庭纠纷、邻里纠纷等民间纠纷，当地居委会的调解委员会、区内的物业管理委员会通常插不上手。一方面，当地居委会调解的一般是本辖区内的当事人一方或双方户口在本地的民间纠纷，对当事人双方不在本地的一般不受理，而物业管理委员会只对小区内的环境卫生、使用物发生的纠纷进行处理，对其他民间纠纷无权处理；另一方面，这些小区大多实行封闭式管理，当地居委会的调解员难以进入。而实践中很多城市已经根据居民小区居住情况，设立了社区人民调解委员会，
9、而立法中并没有提及。 （三）对人民调解员的构成、条件、待遇的规定不甚明了调解员构成单一。目前，有的乡镇人民调解委员会主任由乡镇党委书记或副书记兼任，委员由镇民政工作站站长，镇计划生育服务站站长、司法所司法员等人员兼任。他们日常本职工作任务较为繁重，很难全身心投入到调解工作中，影响调解效果。而人民调解法对人民调解员并没有兼职或专职身份的要求，导致目前人民调解员大多是兼职身份，调解员构成较为单一，影响调解工作的进展。调解员的文化素质要求过低。人民调解法第14条规定，“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任”，但并没有对年龄与文化素质有明确要
10、求。因此，在调解工作中出现调解员年龄大，文化素质不高，只能通过个人威信、生活经验对案件进行调解。不少基层调解员还停留在传统的“劝架员”水平，缺乏必要的法律政策和调解技能，难以适应新形势下的人民调解工作。调解员工资待遇难以保障。人民调解法第16条规定：“人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴；因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应当提供必要的医疗、生活救助；在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。”实践中，调解案件费时费力，调解员得到的报酬却相当低，有的调解员苦于没有经费只能从个人工资中拿出一部分来作为调解经费。在调解过程中调解员还有
11、可能因得罪当事人而涉及到人身安全，调解成了人民调解员“钱少事多的苦差事”。（四）立法中缺乏对调解员的激励机制人民调解法第6条规定：“县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。”但是如何奖励并没有明确规定，欠缺操作性，缺乏稳定有效的激励机制，影响到调解员的工作积极性。三、对完善人民调解法的立法建议鉴于人民调解法存在的问题，为进一步提高人民调解工作的效果，使该法在操作性、执行力方面更加符合实际，笔者认为可从以下几个方面对该法进行完善。（一）立法上构建“大调解”的工作格局“大调解”指人民调解、司法调解和行政调
12、解，均是以中立第三方的身份介入当事人之间的矛盾纠纷，通过说服引导来解决矛盾纠纷，达成调解协议。要积极完善目前的“大调解”工作格局，各司法，行政部门要积极参与人民调解工作，相互间紧密配合。例如，由基层人民法院与当地交警部门联合成立“调解中心”，由法院派出法官协助交警部门调解交通事故纠纷，以减少起诉到法院的交通事故案件数量，在交通事故发生后的第一时间就将矛盾纠纷解决，维护社会稳定；由人民调解委员会与工商、质监部门联合处理消费者权益问题，以切实保障消费者合法权益。在立法上，应进一步加强人民调解与人民法院、检察院、公安局、工商局、质监等各部门和群众工作的对接，明确各自的工作职责和相应的对接程序，完善各
13、部门与人民调解的联动机制，进一步加强人民调解、行政调解、司法调解等各种纠纷解决形式的有效衔接，为人民调解工作创造出更多的理论和实践成果。（二）扩大人民调解的范围，完善调解工作经费保障机制，探索人民调解收费制度适当扩大人民调解的范围。在规定不违反法律法规的情况下，只要是当事人愿意接受调解的纠纷都可以人民调解，使人民调解的领域至少应拓宽到以下几个方面：一是违反社会公共道德引起的纠纷；二是农村群众、城镇居民、社区居民的合同纠纷及一般性的侵权纠纷；三是可以调解解决的行政纠纷；四是轻微刑事违法行为引起的纠纷以及刑事附带民事案件的部分。同时，对于纠纷主体也不应限于至少有一方是公民的现行做法，还可以包括法人
14、之间、其他社会组织之间以及法人与其他社会组织之间的纠纷。此外，人民调解法还应当规定哪些类别的案件不属于人民调解的范畴，以避免人民调解与司法调解、行政调解衔接出现问题。加强人民调解的经费保障。应该参照政法经费保障体制改革的总体要求，按一定的标准将司法行政机关指导管理经费、调解员培训经费和补助经费、调解委员会公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费列入财政保障范围。对此，笔者建议制定人民调解法实施意见，明确规定人民调解工作在当地政府财政预算中所占的比例，强化执行财政拨付，使调解工作经费确实落到实处。各级政府应当严格按照人民调解法的规定和关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见的要求，根据该地区财政
15、收入情况，将人民调解委员会工作经费，以及专、兼职人民调解员的工资待遇纳入财政预算，变软性规定为硬性措施，保证调解工作的正常开展。探索人民调解收费制度。人民调解法第4条规定“人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。”相比之下，美国的民间调解可以由退休法官收取一定费用后审理当事人纠纷并作出裁决；法国民间调解员的报酬由当事人支付。对此笔者建议，我国也可以借鉴这一收费制度，按照案件标的情况，适当收取一定费用，可以对贫困、特殊家庭予以减免。这样可以弥补人民调解委员会经费不足的现象，按照办案率、办案效果给予调解员一定的奖励，使人民调解融入市场经济的发展，提高调解员的工作积极性。（三）增加社区人民调解委
16、员会的设置建议人民调解法第八条第一款可修改为：“村民委员会、居民委员会、居民社区设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。设立单位应当自设立人民调解委员会之日起三十日内通过所在地的乡镇（街道）司法所向区、县级人民政府司法行政部门备案。”（四）规定专、兼职调解员选任条件在前述建议出台的人民调解法实施意见中，明确专、兼职调解员应当具备的年龄及学历要求，大力推进专职人民调解员队伍建设。设定专职人民调解员的政治、品行、学历、专业知识、健康等条件，由各类人民调解委员会面向社会公开招考，依据理论、实操考试及面试成绩聘用专职人民调解员并登记建档，颁发人民调解员证。对录用的专职人民调解员进行合理配置，每个人民调解委员会配备专职人民调解员原则上不应少于3名，有懂法的、有熟悉专业的、有实践经验丰富的，形成知识结构合理、优势互补的
