我国地方政府PPP隐性债务估算及风险评估 魏蓉蓉 李天德 邹晓勇〔摘要〕 对我国各地方政府的PPP隐形债务估算和风险评估结果表明：2017年和2018年我国地方政府PPP隐性债务总规模分别约14万亿和15万亿元，隐形负债率分别为17.04%和16.93%，中西部内陆地区的PPP隐性负债率明显高于东南沿海发达地区，近三年全国各地区的PPP隐性债务违约率呈逐年下降趋势，这和PPP的发展阶段有关，PPP隐性债务规模总体处于合理范围，但区域异质性明显，西部内陆省份的违约率偏高，个别地区需要引起高度警惕，这一特征与PPP隐性负债率的空间分布较吻合目前应切实加强和改进“物有所值”评价（VFM）及财政承受能力论证，凡未经通过的项目不得采用PPP模式，严防PPP项目盲目粗放增长〔关键词〕 PPP模式，地方政府隐性债务，直接隐形债务，或有隐形债务，隐形债务规模，隐形负债率，违约概率，风险，空间分布〔〕F8 〔〕A 〔〕1000-4769（2020）02-0066-09一、引言2017年11月10日我国财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）中，对7种情况的PPP入库项目进行了集中清理，并要求2018年3月31日前全部清理完成。
2019年1月31日，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心公布了全国PPP综合信息平台项目管理库2018年年报，数据显示，截至2018年12月末，管理库管理的项目累计8654个、投资额合计13.2万亿元，共清退项目2557个、涉及投资额3万亿元，新疆、内蒙古、云南等地是问题特别突出的“重灾区”目前我国地方政府举债形式仅限于政府债券和PPP模式相对于地方政府债券，PPP是目前我国地方政府可供选择的另一种融资机制，其本身有助于缓解政府财政负担，但政府通过PPP项目的变相举债行为也容易使PPP异化为新的融资平台，增加地方政府的隐性债务风险在近几年地方政府债务规模逐渐增加的背景下，财政部及时清理了3万亿PPP项目，目的在于避免PPP模式的滥用和异化，防范地方政府隐性债务风险那么当前PPP所带来的隐性债务规模究竟有多大？我国各地方政府PPP隐性债务风险是否具有空间异质性？有没有违约风险？本文将在估算各地方政府PPP隐性债务规模的基础上，通过空间计量考察PPP隐性债务风险的空间相关性，并运用KMV模型对PPP隐性债务风险进行测度二、文献综述Hana Polackova Brixi早在1998年就提出了政府债务矩阵，将政府债务分为直接、或有、显性和隐性四类①，2002年在同Allen Schick合作的Government at Risk： Contingent Liabilities and Fiscal Risk一书中，进一步指出传统的财政分析无法解决或有财政风险，为此提出需做国家案例研究，将财政风险纳入公共财政范围，并认为各国在处理或有负债和其他财政风险方面存在很大差异。
②John Quiggin（2004）则指出，PPP常涉及公共部门和私营部门之间的风险分配不当以及对风险进行不恰当的捆绑等问题，基于类似可能适用的情况，只有在特殊情况下才应采用PPP方法③Allen和Richard（2008）认为，使用者对PPP的担忧主要是私营金融是否提高了提供公共服务的成本，政府的主要担心则是PPP采用过程中绕过支出控制而政府未能全面跟踪其财务状况④Elva Bova等（2018）构建了发达经济体和新兴市场经济体1990-2014年或有负债实现的新数据集，研究发现，或有负债是财政困境的一个主要来源，不同来源的或有负债实现相互关联通常会发生在经济增长疲弱和经济危机时期，并且起着加重公共财政压力的效果⑤Christopher M. Lewish和Ashoka Mody（2019）指出，作为私有化进程的一部分，政府提供的显性和隐性担保往往会使其面临相当大的风险，而这一点很少反映在政府的资产负债表上，这种风险的偶然性使各国政府有可能在短期内承担大量债务，从而可能导致严重的财政问题，尤其随着私有化步伐的加快，各国政府面临的风险也在增加⑥国内学者在前几年多强调PPP是化解地方政府债务的利器，如繆小林和程李娜（2015）、刘梅（2015）等⑦，而近两年则更加关注PPP的另一面，认为PPP隐性地方政府债务会加剧地方政府债务风险，具有代表性的有莊佳强和陈志勇（2017）、李升（2019）、李丽珍和安秀梅（2019）等。
⑧PPP本质上是一种融资方式，地方政府利用社会资本的加入，有助于扩展融资渠道，提高项目投资效率，降低基础设施建设的投资成本，但如果将 PPP 作为转移地方政府资金压力的融资工具，也会导致PPP隐性债务风险刘尚希（2012）认为，担保是显性或有负债的最主要表现形式，如PPP中的担保、政府救助等，他指出这种担保所带来的风险是不确定的⑨马恩涛和李鑫（2018）通过对澳大利亚、菲律宾和巴基斯坦等具有代表性的国家的PPP 政府或有债务风险管理先进经验进行梳理，提出了我国PPP政府或有债务风险管理建议⑩李丽珍和安秀梅（2019）则定量地对地方政府隐性债务进行了估算，以不同地区、不同回报机制下的PPP项目投资额估算地方政府隐性债务毛捷和徐军伟（2019）指出，PPP项目中的担保承诺、购买服务等所形成的未来实际支出事项债务会增加地方政府的隐性负债，容易引发严重的财政风险文献还显示，国内学者利用KMV模型评估地方政府债务违约风险的研究成果颇丰，但研究路径较为相似，比如评价地方政府债务违约风险采取排序或分类办法，进而估算其合理发行规模，再按研究样本大致分为基于某个地区的地方政府债务信用风险研究，如韩立岩等（2003）、顾巧明和邱毅（2014）、马德功和马敏捷（2015）、李冠青（2018），此外，有部分学者基于部分地区的地方政府债务信用风险进行研究，具有代表性的有李腊生等（2013）、王学凯（2015）、张海星和靳伟凤（2016）、方来和柴娟娟（2017），还有部分学者基于全国各省市的地方政府违约风险进行研究，主要有徐占东和王雪标（2014）、刘慧婷和刘海龙（2016）、徐蕾和刘小川（2018）、洪源和胡争荣（2018）。
梳理发现，现有文献多着重于PPP隐性债务的危险性研究，缺乏对PPP隐性债务的定量分析鉴于国内学术界运用KMV模型评估地方政府债务违约风险的研究基本只针对地方政府债券，即目前地方政府举债的主流方式——显性的地方政府债务，本文接下来将对我国各地方的政府PPP隐性债务违约率进行测算三、地方政府债务与实施PPP模式的历史回溯1.背景自1994年实行分税制改革后，我国地方政府出现了财权集中向上、事权集中向下的问题，导致财权和事权不匹配，地方政府财力被削弱，公共事务支出却依然要承担，从而不得不通过举债弥补有限的财政收入和刚性支出之间的差额美国2008年发生金融危机后，我国于2009-2012年实行了积极的财政政策，中央政府公布4万亿刺激经济方案，各地方政府计划投资总额超过18万亿元，且投资项目大多以交通基础设施为主由于分税制改革后地方政府除了借债，已很难找出更好的融资手段，融资平台成了地方政府融资的最主要选择通常地方融资平台由地方政府发起设立，通过划拨土地及国有资产等组建而成，主要的存在形式为地方城市建设投资公司，即城投公司城投公司以公司债名义大量发行的“城投债”，其实质是地方政府的负债随着2013年11月召开的党的十八届三中全会关于“要处理好政府与市场的关系，加快转变政府职能，让市场在资源配置中起决定性作用，深化投融资体制改革，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，建立现代财政制度”的决定的推出，财政部、发改委及相关部委密集出台了大量推广PPP模式的政策性文件，鼓励在我国发展PPP模式。
2.PPP粗放式快速发展阶段（2014年9月-2017年9月）2014年8月31日通过的新《预算法》对地方政府债务管理做出了明确规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资中的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券，以举借债务的方式筹措新《预算法》放开了地方政府的发债权，让地方政府发债成为现实由此自2014年9月起，我国开始大规模地推广PPP模式2014年10月国发〔2014〕43號文《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求“剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府性债务”通过融资平台举借的债务属于企业信用，而不是政府信用，因此不再纳入地方政府性债务的统计范围，其风险相对独立于政府国发43号文同时指出，要推广使用PPP模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资和运营，解决新的建设资金来源新《预算法》和国发 43 号文出台后，地方政府的举债形式虽只限于政府债券和PPP 模式，但经过三年的快速扩张（如图1所示）便发展成十几万亿级的大市场，截至2017年9月底，我国共有PPP项目数14220个，投资额17.8万亿元，落地率35.3%，其中，执行阶段PPP项目数2388个，投资额4.1万亿元。
3.PPP规范发展阶段（2017年11月-2018年8月）自2017年下半年开始，中央严格加强了地方债务管理2017年11月，中央财办金的〔2017〕92号文被认为是“史上最严新规”，文件提出要对PPP项目库进行全面的清理整顿工作，纠正PPP的泛化、异化等不规范问题2017年12月中央政治局会议提出，要防范化解重大风险，使宏观杠杆率得到有效控制在去杠杆的宏观政策之下，财政部、国资委、保监会、发改委等相继出台了一些指导意见和通知，以加强PPP风险管控、防范地方债务风险4.PPP高质量发展阶段（2018年8月以来）2018年8月国务院办公厅印发了《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视会议重点任务分工方案》的通知，要求司法部、发改委、财政部三部委在2018年底前制定出台PPP条例，从顶层立法的角度进一步推动PPP的良性发展2018年10月，中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见（中发〔2018〕27 号文）指出，“地方政府隐性债务是地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务”，从而明确了PPP是地方政府隐性债务的重要组成部分2019年3月，财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财办金〔2019〕10号文），提出要有效地防控地方政府的隐性债务风险，充分发挥PPP模式的积极作用，落实好“六稳”工作要求，推动经济高质量发展。
2019年4月，财办金颁发了〔2019〕40号文《关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》，目的是遏制假借PPP名义增加地方政府隐性债务风险，夯实PPP高质量发展基础四、PPP地方政府隐性债务规模估算根据世界银行经济学家Hana Polachova Brixi的地方政府债务矩阵，即依法律和道义责任、债务的确定和不确定性，将政府负债分为显性和隐性债务、直接和或有债务四种，本文对PPP导致的我国地方政府隐性债务矩阵做了具体的划分，如表1所示1.PPP直接隐性债务估算在PPP回报机制下，PPP项目可分为政府付费（Government Payment）、可行性缺口补助（Viability Gap Funding）、使用者付费（User Charge）三种类型本文参考李丽珍等人的做法，以可行性缺口补助和政府付费类型的PPP项目投资额估算我国地方政府的PPP直接隐性债务，即：直接隐性负债率=PPP直接隐性债务余额/GDP，结果见表2根据表2，贵州的直接隐性负债率最大，新疆、云南分别位居第二和第三，直接隐性负债率最小的依次是上海、广东和重庆2.PPP或有隐性债务估算国务院发展研究中。