三江源国家公园:创立黄河流域高质量发展的生态范本

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1、 三江源国家公园创立黄河流域高质量发展的生态范本 保护好三江源,事关国家生态安全,事关“中华水塔”坚固而丰沛。在三江源国家公园体制试点实践中,三江源国家公园管理局坚持规划引领,密切分工协作,加强科学研究,倡导开放办园,并积极培育生态理念,在充分发挥好地方传统文化中有利于生态环境保护和可持续发展的有利因素的基础上,积极处理好以藏文化和草原文化为主的当地文化传承与培育和践行社会主义核心价值的关系,坚持现代化与民族特色相结合,加强文化遗产保护,共创精神家园,促进和谐发展。黄河发源于青海巴颜喀拉山脉。千百年来,奔腾不息的黄河,哺育着中华民族,孕育了璀璨的华夏文明。三江源头、亚洲水塔,携着从天而来的江河

2、水,从远古流到今天,向世人展示着她的雄浑壮美,叙说着她的神秘旖旎。进入新世纪,党中央、国务院高瞻远瞩、审时度势,作出了设立三江源国家公园战略决策,拉开了三江源生态保护建设的序幕。三江源国家公园是我国第一个国家公园体制试点。实行国家公园体制,是为了保持自然生态系统的原真性和完整性,保护生物多样性,保护生态安全屏障,给子孙后代留下珍贵的自然资产。自2016年体制试点工作启动以来,青海省委省政府坚持以习近平生态文明思想为指导,按照习近平总书记视察青海时提出的“三个最大”要求,将三江源国家公园体制试点列为“天字号”改革工程来抓,制定印发了关于实施三江源国家公园体制试点方案的部署意见,提出“一年夯实基础

3、工作,两年完成试点任务,五年设立国家公园”的工作目标,确定了8个方面31项重点工作任务。初步理顺自然资源所有权和行政管理权的关系,解决了执法与监管、保护与建设等“碎片化”的问题,根本改变了“九龙治水”的局面。2018年12月,在国务院第五次大督查中,青海省创新生态保护体制机制、大力推进三江源国家公园体制试点建设,被作为130种地方典型经验做法予以通报表扬。三江源国家公园体制试点,为我国国家公园建设积累了可复制、可借鉴的经验和模式。突出生态保护,更好维护“中华水塔”生态安全保护好三江源,事关国家生态安全,事关“中华水塔”坚固而丰沛。三江源国家公园管理局(以下简称“管理局”)针对区域生态系统脆弱性

4、和敏感性强的特点,突出自然生态系统的严格保护和整体保护,统一功能区划,更好维护了“中华水塔”生态安全。1、坚持山水林田湖草系统治理三江源分布着非常丰富的景观类型,包括亚高山森林、高寒灌丛、高寒草甸、高寒草原、高寒沼泽化草甸、高寒湿地等多种类型的生态系统以及分散在这些生态系统中的大大小小的居民点。每一种生态系统的物种组成特点、生态系统功能都有显著差异,但在整体上是实现“生态安全屏障”和“中华水塔”功能的基础。在体制试点中,将山水林湖草系统进行综合治理,从流域尺度进行综合考察和研究,确保国家公园内生态系统的多样性;把黑土滩治理、封山育林、沙漠化防治和湿地保护等生态工程,以及生态移民、牲畜暖棚和人畜

5、饮水工程建设等民生工程结合起来统筹安排,进行综合性修复、整治和保护。这不仅符合景观生态学的原则,也为其他地区生态环境保护提供了模板。2、加强物种多样性动态监测和重点物种保护三江源是世界高海拔地区生物多样性特点最显著的地区之一,是青藏高原上重要的动植物种质基因库。三江源国家公园内共分布野生陆生脊椎动物270种,野生维管束植物有2238種。物种多样性是维持包括支撑服务、供给服务、调节服务和文化服务等诸多生态系统服务和功能的基础,对于维护三江源国家公园的生态服务功能至关重要。针对人为活动造成的生态环境破坏、生境碎片化和栖息地减小等威胁,以及包括全球气候变化在内的自然因素,一是通过一系列生态修复和关键

6、区域保护工程,维护了植物物种多样性,进而促进动物物种的丰富度;二是不断加强科学研究的投入,进行未来气候变化背景下的风险预警和评价。随着栖息地保护和生态系统的日益修复,诸如藏羚羊、野牦牛、棕熊、藏野驴、马鹿、黑颈鹤等野生动物种群数量逐年增加,目前约有蹄类共计约18万头只。3、加大对典型区域的保护和治理力度通过科学设定保护区域占比,确定生物多样性和景观的典型区,对鸟类重要栖息地、重要野生动物栖息地、森林系统和黑土滩重点退化区等进行重点保护和治理,实现以有限的重点保护区域达到保护生物多样性和生态环境完整性的目的。在对典型区域进行保护的基础上,综合考虑保护区划定和当地群众生活之间的平衡,最大限度地提高

7、保护效率,充分调动农牧民群众对自己家园生态保护的意识和积极性。这种将保护生态和改善民生结合起来的做法,既体现社会主义共享共建的价值观,又能促进科学理念和本土知识有机结合。4、开展生态系统健康和原真性评估通过生态评价了解和解决国家公园建设过程中出现的一系列问题,通过反馈评估国家公园建设的效果和科学性、发现可能存在的问题和不足。通过与科研机构和高校等合作,在各个层次和不同方面进行了大量的评价研究,包括湿地修复效果综合评价、黑土滩治理评价、野生动植物多样性评价、生态脆弱性评价等,整体全面地分析三江源国家公园建设中的经验和不足,促进试点工作的持续健康稳定开展。坚持规划引领,制定实施国家公园条例和总体规

8、划管理局始终把加强顶层设计作为体制试点中谋全局、谋系统、谋长远的关键之举,作为与园区生态保护实践探索衔接互促的有效抓手,作为推进体制试点的重要方法和科学路径,先后出台了内容全面、路径清晰的管理办法,为顺利推进体制试点奠定了坚实的政策基础和明确的工作指南。1、探索创新管理体制按照习近平总书记“要用积极的行动和作为,探索生态文明建设的好经验,谱写美丽中国青海新篇章”的指示精神,紧盯体制试点方向性、全局性、突破性,从政策、规划、立法等多个方面加大创新制度供给,努力以创新思维谋划总体设计、制定部署意见、落实配套政策,并注重各项政策规划配套组合,推动各项举措向试点的关键点聚拢。一是通过机构整合,形成了以

9、管理局为龙头、管委会为支撑、保护站为基点、辐射到村的五级全新管理体制,“九龙治水”和“执法监管碎片化”问题得到了解决,基本实现了 “一件事由一个部门来管”体制试点目标。二是强化中央事权、落实青海责任,管理机构职责界限清晰。在与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡建设总体规划充分衔接的基础上,编制三江源国家公园总体规划和三江源国家公园管理、生态保护、生态体验和环境教育、产业发展和特许经营、社区发展与基础设施等五个专项规划,形成了“1+5”三江源国家公园规划体系。三是加强规划衔接,依法开展县域土地利用总体规划、城乡建设总体规划的修编,同步修编县域经济社会发展规划,探索推进“多规合一”。2、建立

10、健全标准化体系结合三江源实际,兼具与国际接轨,研究制定并印发了三江源国家公园管理规范和技术标准指南及引用标准汇编,制定发布了三江源国家公园标准体系导则三江源国家公园形象标志三江源国家公园术语等青海省地方标准。三江源国家公园管理局成为青海省第五个设立标准化技术委员会的单位,必将为国家公园改革创新、建设发展、科学研究、保护管理、宣教服务和技术推广等标准的建立打下了坚实的基础,推进标准化体系建设进入规范化和常态化发展的轨道。3、建立健全保障机制一是地方法规。2017年6月,青海省人大常委会通过并颁布三江源国家公园条例(试行),为三江源国家公园建设提供法治保障。同时依托三江源国家公园管理局成立三江源国

11、有自然资源资产管理机构,成立玉树市人民法院三江源生态法庭,建立三江源国家公园法律顾问制度。通过开展专项行动和常规巡护执法行动,有力保障了体制试点建设的顺利推进。二是行政规章。形成以中央9号文件为引领、若干文件为配套的“1+N”政策制度体系,先后印发实施了12个管理办法(实施方案),制度体系基本形成,依法建园有了根本保障。三是资金保障。体制试点阶段主要采用了中央财政拨款和项目资金为主、地方财政投入为辅、社会积极参与的多渠道资金筹措机制,为建立国家公园体制提供了重要保障。密切分工协作,推动管理机构与地方政府良性互动按照整合优化、统一规范,不做行政区划调整,不新增行政事业编制的原则,组建管理实体,行

12、使主体管理职责的要求,围绕改变“九龙治水”,实现 “两个统一行使”,与地方政府机构改革有机结合,创新生态保护管理体制机制,构建归属清晰、权责分明、监管有效的全新管理模式。1、形成分工明确协调联动的共建机制建立职责明确、分工合理的三江源国家公园共建机制,调动省州县各级积极性,强化属地责任,建立纵向贯通、横向融合的领导体制。省级层面,成立了由青海省委省政府主要领导任“双组长”的体制试点领导小组。玉树州、果洛州也分别成立体制试点领导小组,负责协调推进辖区内体制改革各项工作落实。长江源(可可西里)园区管委会党委书记、管委会主任由玉树州委州政府1名负责人兼任。玛多、杂多、治多、曲麻莱4县的县委书记、县长

13、分别兼任所在园区管委会(管理处)党委书记和主任。管委会(管理处)专职副书记、专职副主任兼任所在县党政副职。管委会(管理处)内设机构和下设机构与县政府相关工作部门的领导实行交叉任职。依托乡镇政府设立保护管理站,站长和副站长分别由乡镇党委书记、乡镇长兼任。3个园区管委会受三江源国家公园管理局和所属州政府双重领导,以三江源国家公园管理局管理为主。各园区管委会(管理处)设立的生态环境和自然资源管理局,受管委会(管理处)和所属县政府双重领导,以管委会(管理处)管理为主,负责具体实施县域内园区内外山水林草湖等自然生态空间系统保护,统一用途管制,统一规范管理。资源环境执法局受管委会(管理处)和所属县政府双重

14、领导,以管委会(管理处)管理为主,依法承担县域内园区内外资源环境综合执法工作。各园区管委会(管理处)下设的生态保护站,承担县域内园区内外生态管护工作。国家公园范围内12个乡镇,增加国家公园相关管理职责。管委会(管理处)负责县域内园区内外自然资源管理、生态保护、特许经营、社会参与和宣传推介等职责;属地县政府行使(包括国家公园)经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责,不再行使试点区内国有自然资源资产所有者职责。同时,属地县政府機构改革,按照生态保护优先、职能有机统一、党政有效联动、编制有效支撑原则,结合国家公园体制试点工作,探索职能有机统一的大部门制。2、探索建立横向联合生态保护

15、综合执法管理体系着力解决自然资源执法监管“碎片化”问题是体制试点的重要内容之一。一是国家公园范围内上下“三级”联动,形成生态保护管理新体制。同时,三江源国家级自然保护区18个保护分区内下设的16个森林派出所,其机构和职能不断强化,“二级”执法体系不断加强。二是不断探索与毗邻省份横向联合综合执法新路子。主动衔接沟通省域间各相邻保护区,加强对生态探险游、非法穿越保护区等联合监管力度,加强三江源国家公园、三江源国家级自然保护区、可可西里世界自然遗产地与新藏川等省区相邻地区生态环境资源类案件查处力度,严厉打击盗采、盗猎、盗伐等违法犯罪活动。三是促进刑事司法和行政执法高效结合,三江源国家公园管理局与青海

16、省检察院共同推动探索构建生态公益司法保护协作机制,必将打通生态公益司法保护瓶颈,共同推动法治理论研究和实践创新迈上一个新台阶,必将对推进以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设、确保一江清水向东流,提供强有力的司法保障。加强科学研究,深入探究三江源生态系统演替规律准确分析和把握三江源自然资源禀赋及其分布格局,监测包括植物群落、动物种群及各种环境要素的变化模式,研究三江源生态系统动态演变规律及驱动机制,是国家公园进行科学立法、科学规划、科学保护和科学管理的基础。1、致力于摸清三江源生态系统资源家底通过深入科学考察掌握资源总量及各种资源的分布格局,明确各种生态系统总体面积、分布范围,以及水资源、森林资源、草地资源和冰川冻土的总量及分布。借助国家“青藏高原二次科考”重大机遇及国家公园各类项目,对三江源区内各种资源进行摸底清查,尤其是对冰川、草地、湿地和森林等重要类型的退化程度和面积

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