大学治理结构中的权力关系英美澳三国的考察 摘要：大学治理体系建设的核心问题是实现权力的有效配置，即在实现权力各负其责、相互制衡的基础上，实现大学的组织目标，同时保证大学的民主精神与发展绩效美国、英国、澳大利亚的大学在治理结构上呈现多元与共治的典型特征，在权力配置上实现了决策权与管理权、学术权与行政权、学校权与学院权、委员会辅助决策等多个维度上的权力分解，同时又在学校与行政两个层次上加紧了权力的集中这从民主化、科学化、专业化等角度，对我国大学治理体系与治理能力现代化建设提出了诸多启示关键词：大学，内部治理，权力基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(14JZD051)治理的基本单元是权力，权力配置是大学治理的核心大学治理体系建设的根本目标是在实现权力各负其责、相互制衡的基础上，实现大学的组织目标，同时保证大学的民主精神与发展绩效理想的权力配置，是使各种权力形成统一有序的权力体系，并形成相互依赖、相互牵制、相互促进的良性关系，进而降低大学的管理成本，提升大学办学效率对当前我国高校来讲，这是治理体系建设的当务之急英国、美国和澳大利亚同属于盎格鲁—撒克逊高等教育体系，大学治理体制机制有很多共通性。
同时，虽源自相似的文化，但受制于客观因素与外在环境的影响，英美澳高等教育系统本身也体现为典型的“同质异形”模式这样从“可比性”与“可行性”两个方面大大加强了国际比较研究的意义一、治理结构中的多元共治与权力制衡英国高等教育历史相对悠久，最早的大学属于精英古典大学，治理以典型的“牛桥”模式为代表，表现为建立在行会性质的松散联合组织基础上的学者自治型治理系统，实行高度的内部人治理最高权力机构是“高级教职员全体会议(Congregation)”[1]董事会由数额庞大的教职员工组成殖民地早期的美国在继承英国高等教育传统的基础上，对大学管理体制做了重大创新，与精英大学内部人治理模式相对，美国大学的董事会制度将大学的控制权放在外部人手中，被称为“公众(public)”权力参与治理的美国特色在随后几百年的发展历程中，纯粹的内部人管理与外部人控制很快遇到来自各方权力主体追求自身利益诉求的挑战美国大学中以教授与行政人员为首的多元利益群体地位稳步提升，争取到更多的管理权力教授会制度、集体谈判和工会制度大大增加了教师争取权力和维护权益的方式1967年，美国大学教授联合会(AAUP)、大学董事会联合会(AGB)和美国教育联合会(ACE)三家共同发表了《大学和学院的治理声明》，确认了董事会领导下校长和评议会分工负责的“共同治理”模式(shared governance)。
在各种力量和新生权力主体的联合影响下，“牛桥模式”不断改革在之后建立的城市大学、联合大学以及新大学的治理结构中，学术管理权力与机构逐渐分离，董事会权力扩大，校外人员治理作用加强1992年，英国议会通过《继续教育和高等教育法》，要求大学设立董事会和学术委员会，同时规定了校外董事比例，治理结构上关注多元利益主体平衡英国大学逐步形成以治理主体多元化和“企业家式”运作为基本特征的“共同治理”模式，并强调多元治理主体之间的相互制衡与协调澳大利亚的大学是英国高等教育的另一个衍生品依据澳大利亚大学设立法和1997年颁布的《联邦机构和公司法》，大学内部治理结构的主体是理事会领导下的校长负责制和委员会辅助治理机制大学的决策机构、执行机构和监督机构相互制约，同时建立了各利益主体之间的“制衡”关系[2]理事会是大学最高权力机关，其大部分成员是外来独立成员校长负责日常行政事务和学术事务的运行理事会、校长的大部分决策委托庞大的委员会系统来行使，即推行委员会辅助决策制度委员会提供咨询和决策辅助，同时也起到协调各部门和校院两级部门利益的作用综合来看，英、美、澳大学治理结构发展的历史轨迹呈现着高度的相似性，如更为强调对于“多元共治”和“权力制衡”的追求。
多元共治”体现在董事会或理事会的组成结构，体现在最高决策机构与日常行政管理体系的相对独立与庞杂而又严密的委员会系统权力制衡”体现在董事会或理事会与校长的关系、日常管理系统与专业的委员会系统的关系、以教授为首的教师系统与行政管理系统的关系等诸多环节在影响与制约这些相似性的诸多因素中，文化与传统的作用最常被提及，但却并不是主要因素可以说，大学的组织性质是多元共治结构形成的前提，社会需求与市场机制是影响大学治理改革的直接诱因当大学这个特殊的组织打开“象牙塔”的藩篱面向市场办学的同时，就在逻辑上完成了从管理到治理的转变特别是20世纪60年代以后的新公共管理运动，使得这种趋势越发明显因此，这种相似性是“具有独立法人地位的高等教育机构所构成的松散的高等教育系统，受制于市场体制影响”，[3]在对复杂权力关系进行配置时不约而同地采用了相类似的做法和手段的直接结果二、权力的适度分解与有效集中“多元共治”模式与“权力制衡”精神的背后，是对大学治理权力的适度分解与有效集中，这两个方面都是大学治理的应有之义1.权力在四个维度上的分解对于大学内部权力的适度分解，主要表现为四个方面，即决策权与管理权的分解；学术权与行政权的分解；学校权与学院权的分解；委员会辅助决策权的分解。
董事会或理事会是英美澳大学内部最高决策机构最大限度地缓冲压力的同时争取办学资源但由于董事会缺乏专业教育和管理人员，在保留对重要事项最终决策权的基础上，将执行权交给校长、委员会等拥有经验的专家们在这种治理结构中，决策机构与行政机构相对独立一方面体现了决策事务和行政事务的专门化，另一方面有利于保障学校管理的民主性，同时减轻学校管理者的负担和管理风险各治理主体相互独立又相互牵制，有利于调动各相关利益主体的积极性纵向上的学校与学院的关系，以及横向上的学术与行政的关系，是大学治理无法回避的永恒矛盾英国与美国的精英大学素有以学院为主的集体主义模式以及行政与学术泾渭分明的治理传统学院属于大学，但享有自治权，相对独立自主学院在章程基础上通过学院委员会和评议会对学院内行政和学术事务进行管理教授会是学术事务最终决策机构最大程度上尊重了知识与学科发展的逻辑，体现了学术自治，保护了学术人员的根本利益同时，专业化也是治理结构呈现出来的鲜明特色一方面是越来越高的专业管理人员的比例；另一方面体现在越来越多的专业委员会的参与关键管理岗位迫切要求调和社会根本需求、管理者的决策体系和学术团体的利益表达机制传统管理者知识与精力的有限性，使得越来越多的大学聘请专职管理人员，采用更类似于企业管理的手段和方式，服务于大学发展。
同时，构建常态化、专业化的治理委员会系统也成为众多大学的共同选择委员会有着严密的章程、严格规范的工作程序和议事规则庞大且分工细致的委员会系统，在专业的知识背景与深入的调查研究的基础上参与治理进程，大大增强了决策的科学性、学术性和民主性2.权力在学校与行政层面上的有效集中民主与效率是一对矛盾效率是指用尽可能少的投入获得尽可能多的产出民主是指在共同参与原则的基础上达成高质量的决策分权治理结构在民主与效率两种价值之间更加注重的是民主，遵从和反映了大学组织的特性但近年来在英美澳高等教育界，对于大学治理效率提升的呼声一直很高分权治理也显现出各种问题例如，越来越庞杂的各种分支委员会，使很多处理简单问题的决策耗费越来越多的成本而且委员会内部经常争议不断，为了统一纷争不得不增加各种会议许多参与治理的教师甚至学生是流动的，专业化的人员培训也耗费了较多成本正如伯恩鲍姆的研究：治理的有效性总是与低效和功能冗余相联[4]决策机构与行政机构之间过度独立容易导致信息失灵，从而影响决策的效率；过度独立的决策系统也会影响决策的民主性与科学性[5]为避免大学内部治理结构各子系统之间的相互脱节，并最终可能导致组织失灵和系统崩溃的危险，很多大学在内部治理结构的优化上呈现出强调权力有效集中的趋势，并开始注重结构之间“整合”功能的实现。
在学校—学院、学术—行政二维权力之争中，学校与行政的维度被日益强化伴随着政府公共部门改革的推进，英美澳大学中“二元权力”新秩序开始显露行政管理手段逐渐被强化，形成了一个从以校长为代表的高层管理者，到学院中层管理者，再到个别学者的官僚科层管理体制这是外部治理环境对于内部治理逻辑的深刻影响在这一过程中，教授和学术人员被认为更应该专注于学术事务，管理应该交由专业的管理人员；传统大学松散的组织形式被认为影响了效率的提升，大学治理需要更加科层化的体系况且，学术人员的资源聚拢能力相对不足，而行政人员有更多精力从政府部门、工商企业获取教育资源并影响资源分配澳大利亚的道金森改革之后，大学内部各机构之间通过合并重组大大加强了管理层的权力学院权力向上转移至校长助理，由后者直接向副校长负责学院一级无法决定系主任的选举2003年尼尔森推出的高等教育管理体制改革，进一步降低了澳大利亚大学理事会中的学者和学生代表的比重桑顿说：“治理结构的改变，使真正有效的决策过程由高级行政执行管理人员一手控制[6]因此，很多学者抱怨，“大学以校长为代表的高级管理人员已经从‘学术领袖’过渡到‘企业管理者’，甚至是‘首席执行官’而他们的任务就是使大学的教学与科研工作符合政府的发展兴趣，并满足市场的需求。
[7]在高等教育的社会问责制背景下，董事会也开始插手大学内部具体决策，这些变化可能导致评议会或教授会在决策体系中的边缘化这种内部管理体制的变革导致了传统的集体式的管理体制演变成为一种从上至下的行政主导的学校管理主义模式三、我国现代大学治理体系建设的思考建立和不断完善现代大学制度，促进我国大学治理体系和治理能力的现代化，是深化我国高等教育改革与发展的总体目标其中，权力的合理配置是问题的关键大学治理的核心就是完善决策、执行、监督过程中的各种权力的分配与协调，使之共同高效地服务于大学组织目标的达成当前我国一些大学现代治理体系仍不完善，权力错位、界限模糊、职责不清、监督缺位、行政独大、学术式微、程序混乱、缺少民主等问题屡见不鲜，这是影响和制约我国现代大学制度建设的瓶颈问题结合上文，从科学化、民主化、专业化三个角度提出相应思考1.完善权力配置，促进大学治理的科学化首先，完成学校管理权力的下放与分解单一权力或少数权力独大并掌握着绝大部分办学资源的局面必须打破从纵向上实现权力重心由学校向学院的转移，赋予学院在日常各项事务管理中的独立性，同时在学院层面构建完善的权力运行制约与监督机制，保证治理效率与民主的双重诉求；在横向上实现行政权力向各种专业委员会的转移。
委员会系统有存在的不可替代性，可以大大提升治理的科学性、民主性和专业性，有效避免权力的滥用与失误其次，明确各权力主体参与治理的边界大学治理的主要问题都与权力边界模糊有直接关系不同权力主体的权责划分不明，在实际运行过程中又缺乏约束，容易导致权力的缺失与混乱我国大学内部组织管理结构基本上属于科层式管理体制，具有强调等级层次与秩序，由上而下的权力作用路径，保证权力统一与集中等特征如果权力主体权责不清，很容易造成单一权力泛化所以，必须明确权力边界最后，权力主体间需要相互的制约与监督机制我国大学的治理结构主体是党委领导下的校长负责制，这是我们需要坚持的基本治理结构在实践中，权力关系处理不好就很容易导致权力单向倾斜，不容易形成制约与监督的常态而办学资源过于集中并依赖于行政手段分配的惯式也加重了大学内部的“官本位”思想，造成学术权力独立性和主动性不强2.吸纳多元利益群体，提升大学治理的民主化我国大学治理结构对于多元群体价值诉求的忽视是非常普遍的一个问题首先，是对社会和市场需求的反应速度相对缓慢在治理结构上表现为吸纳外部利益群体参与大学决策与资源筹措的机制缺失其次，有效维护学术人员与学生群体的利益表达权力的制度建设相对滞后。