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1、WTO的政府采购协议及我国政府采购市场的开放2001年12月11丨|,多哈会议一声槌响，加入了世界贸易组织，由此迎来了新的机遇 和挑战，尤其在是否接受WTO的政府采购协议的约束方面。实际上，在我国实际申请 加入世贸组织的谈判过程中，协议的一些主要缔约国就将签署该协议作为支持我国 加人世贸组织的一个重要条件。美国确定了协议谈判的三个重要对彖，即中国、中国台湾及 澳大利亚。欧盟羡至提出，我国可先签署协议，并先亨受协议的权利，后承担义务, 即我国的供应商可先进入欧盟的采购市场，获取采购合同，到-定吋间以后，再开放我国的 政府采购市场。我国也承诺将在入世两年后启动加入政府采购协议的谈判。发达国家迫切希
2、望我国签署协议的主要原因，是盯住了我国数额巨大，而且前景广阔 的政府采购市场。尽管我国政府采购的金额FI前还很难以精确的数字來表达，但如果以一般 政府采购规模占GDP的10%比例衡量，我国政府采购金额超过千亿美元，考虑到我国财政 支岀相当一部分还承担着建设性支出的功能，因此，这个数额可能还要人些。在建立社会主 义市场经济的过程中，随着政府职能的转换和公共财政管理体制的建立，财政支出的结构将 进一步得到调整，采购支出的比重将会不断提高。如此巨大的采购市场及潜力，对那些技术 先进，但国内市场饱和、经济增长率较低的西方国家无疑充满了诱惑。一、WTO政府釆购协议的背景1946年起草“关税与贸易总协定”
3、时，由于当时政府采购的市场份额和规模还不人，对国际 贸易的影响也未充分显示，因此当时制定的有关条款将其作为例外，排除在总协定约束范围 Z外。关贸总协定笫3条笫1款规定，“国内税和其他国内费用，影响产品的国内销售、运 输、分配或使用的法令、条例和规定，以及对产品的混合、加工或使川须符合特定数量或比 例要求的国内数量限制条例，在对进口国或本国产品实施时，不应对国内牛产提供保护”， 第5条规定，“不得建立或维持要求产站的混合、加工或使用须符合特定数量或比例的国内 数虽规则，直接或间接地要求产品的特定数虽或比例必须由国内来源供应冇关国民待遇 的总协定笫3条笫4款规定：“一缔约国领土的产品输入到另一缔约
4、国领土吋，在关于产品 的国内销售，推销，购买，运输，分配或使用的全部法令，条理和规定方血所享受的待遇, 应不低于相同的本国产品所亨受的待遇。”但该条笫8款却乂规定，“本条的规定不适川于有 关政府采购供政府共用，非商业转伟或非用以生产供应商销售的物殆的管理法令，条例和规 定，”同时指出，“木条例规定也不妨碍对国内生产者给以特殊的补贴，包括从按木条例规定 征收国内税费所得的收人中以及通过政府购买木国新产品的办法，向国内生产者给予补贴。 可见总协定最初的条款中对政府采购所可能造成的贸易歧视严重估计不足，因而给各国政府 在其采购活动中实行歧视做法超下了隐患及可乘Z机。由于政府采购没有包括在WTO多边贸
5、易规则之内，政府采购市场便有很人的歧视性和封 闭性，在国际贸易白由化的多变体制小形成了一个贸易开放的“盲区覽实际上，许多国家常 常通过行政或法律手段，耍求本国政府部门或机构在釆购供其口身消费的商品吋必须优先购 买木国产品，以限制外国货物的进口，保护木国供应商的利益。如美国的购买美国产品法 给予本国厂商以极人的优惠，从政策上和法律上确保政府机关优先购买美国产品，歧视外国 商晶的进入同吋对外国政府在政府采购中对美国产站的歧视性政策和做法规定了严格的报 复程序。因此，西方发达国家常常把歧视性政府采购政策作为非关税壁垒的一种重要扌E施和 其执行对外贸易的重要措施。随着国际贸易的发展，政府采购的规模越來
6、越大，特别是到了 80年代，无论在发达国家 述是在发展中国家，政府都成为货物贸易和服务贸易中的最大买主。据估计，国际政府采购 总额每年都达数亿美元，占世界贸易总额的10%以上。但由于政府采购不受关贸总协定 国民待遇的限制，也不适用其最惠国待遇条款，各国可白由优待木国产品或某外国产品而歧 视他国产品，导致大量国际贸易活动背离总协定的规则。歧视性政府采购已F1益发展为国际 贸易中的一个严重障碍，越来越受到人们的关注。二、政府采购协议的签订及主要内容(-)政府采购协议的签订WTO的宗旨Z-是促进贸易自由化。二战后，各国急于恢复国内经济，面对美国产品的 强大竞争力，纷纷采取贸易保护主义，虽然二战后各国
7、关税总水平在不断下降，但非关税壁 垒却不断增多，据统计，仅仅世界贸易纽织成员国的非关税保护措施就有1200多种，政府 采购市场更是铜墙诙壁。各国都强调政府采购对民族产业支持的重要性，如H木、韩国的政 府购买对汽车和电子等产业的发展、崛起就起来巨大的作用，特别在60、70年代，幼稚产 业保护论和进口替代论等流行一时。由于政府采购的规模越来越大，如何评价第8款的政府 采购规定，早就在关贸总协定引起各国争论。在总协定笫七轮多边谈判中，政府采购问题终于被纳入东京回合谈判范围，并于1976年7 月成立了政府采购的分题组，专门谈判政府采购问题。从性质上说，政府采购谈判内容带有 技术性问题，具体争论的问题冇
8、：无差别原则的例外允许的程度；公开原则的适用范围 有多人；适用限额如何确定；政府采购的范I韦I要扩人到什么程度；是否同意发展中国 家的特别处理等。经过长期的讨价还价，东京回合多边贸易谈判于1979年4月12日在日内瓦签订了政府 采购协议。协议规定基于国家安全而采购的必要物甜、或是根据维持公共秩序、卫牛防 疫上的需要而采取的限制抢施可以例外，可以不适用于协议的要求。要求各国放弃对木 国供应者及产品的价格优惠，并对政府采购合同的投标与开标程序做出详细规定，以确保政 府的各种规章制度不被用來偏袒和保护本国厂商及本国产貼，而対外国供应者及其产品实行 差别待遇。协议规定凡政府采购的价值达到或超过15万特
9、别提款权的，其采购的法律, 规则，程序和措施，丿应无条件地向其他缔约国的产品和供应者提供优惠待遇。此种优惠待遇 不得低于向国内和任何第三国的产品和供应者所提供的待遇。采购所规定的技术要求，应是 性能方面的，而不是设计方面的，并应以国际标准，或公认的国家标准为依据，不得借此给 国际贸易设置障碍。为确保供应商在一个平等的水平上进行公平竞争，应采収招标的程序进 行。地方政府公共机构以及与政府有关的机构所采购的物品，作为协议以后的努力口标。 该协议于1981年1月1日起对届时已接受或加入该c. 从采购限额上看，“协议”的适用限额规定在附件中，对各签署国中央政府而言，达到 13万特别提款权以上的采购均要
10、固IJ“协议=对于地方政府和其他主体，由各签署国根据 本国的实际情况做出承诺。d. “协议”第23条规定了“协议”的例外，即不适用于“协议”的几种情形。一是缔约方有权 在采购武器、弹药或战争物资，或采购为国家安全或国防目的所需的物资等方面采取其认为 必耍的行动；缔约方政府有权采取必耍措施以维护公共道徳、秩序或安金，人类、动植物的 生命与健康，知识产权或为保护残疾人、慈善机构或劳改产品而采取必要3、协议的其他内容协议还在“技术规范”、“供应商资格审杳”、“招标程序”和“质疑与争端解决”等方而作了详 细的规定。三、协议对国际政府采购市场的开放的影响政府采购协议的主要目的是限制购买国货政策，把国际竞
11、争因素引入国内政府采购市场。 为了达到这一冃的，协议确立了由政府实体部门承担非歧视采购的这一具有深远意义的 义务，包括国民待遇和保证投标程序透明度的详细搖施。然而，承担这种义务的交易是在冇 限的范围内，即协议仅适用于签字国家提交的附表上的实体部门。山于采购授标决定具有的敏感性，许多签字国家乂有传统的采购国货的政策，因此I办议的 执行一直不很顺利，特别是头几年，签字国向政府采购委员会中报了一系列没有按标准执行 的案件。当然，有些问题通过双边协商和委员会会议的讨论示得到了解决。冃前为此，参加该协议的缔约方冇，奥地利、加拿大、欧共体、芬兰、香港、以色列、U 木、挪威、新加坡、韩国、瑞典、瑞士和美国等
12、，此外，尚有30多个关贸总协定缔约方和 非缔约方(包括十国)、以及国际货币基金组织、联合国贸发会议等也派观察员参加协议 委员会会议。显而易见，协议的成员国多为经济发达国家，由于国内企业的竞争力较强，在 开放政府采购市场示，并未出现外国供应蜂拥而入的情况，在英美等经济人国，外国供M商 要进入该政府采购市场也非易事，统计表明，美、H、力D、西欧13万SDR(特别提款权)以 上的政府采购中,外国产品所占的比重都不高,加拿大为20%,日本为16%,美国为9%, 西欧只有1%, 些小的成员国的购买反而更加国际化，如采购市场的外国产品比 例超过了 90% o四我国应对WTO政府采购协议的对策政府采购市场是
13、一个特殊的消费市场，它的封闭是暂时的，开放则是必然趋势，当然开放 必须是对等的。由于我国至今还未签署国际性或区域性的政府采购协定，我们在政府采购 管理暂行办法中做出了强制性购买国货的规定。在采购实践中，采购机关也基本上做到了 优先购买国货。这种局而明显地限制了跨国公司的商业机会，引起了国际社会的广泛关注。政府采购协议是诸边协议，也就是所谓的简单复边协议，是由世界贸易纟fl织的成员国 白愿参加的，只对签字的成员国具有约束力，而且各个国家在申请加入该协议时，要同参加 谈判的其他方商谈，确定彼此可接受的使用国民待遇原则的实体、产品和服务清单。我国在 启动GPA的谈判时，应该先选择一些国际竞争力强的部
14、门开放，遵循渐进的原则，积累了 参与国际政府采购的经验后再逐步放宽限度。在实体的选择上，则可以先选择政府机关，具 它公共机构可以逐步放开。比如美国与欧盟之间迄今为止尚未就电信市场的采购问题互相开 放，对于诸如纺织品、服装、鞋类、餐具和玻璃器皿等产品其中冇些产品的关税高达 40%,也没有完全开放政府釆购市场。GPA规定价值在13万SDR或13万SDR以上的采购合同要实行国际化采购，但地方政府、 政府下属机构由缔约方另行商量，所以各主要签字国承诺的政府采购合同限额各有区別。 1994年12月8日瑞士加入了 GPA,瑞士参加该协议的临界值如下：货物服务工程联邦政府188000美元263000瑞郎18
15、8000美元263000瑞郎7200000美元10070000瑞郎 州政府288000美元;403000瑞郎288000美元403000瑞郎7200000美元10070000瑞郎 州政府较高的临界值是为了保持地方经济的平衡，各国地方政府、政府下属机构的限额一 般都比中央政府髙，服务和工程的限额乂比货物高。因此，在我国推行政府采购制度时，政 府采购的“门槛价”也不应该搞一刀切，应在中央与地方Z间、不同地区Z间冇一定的差别。 同时，随着经济的发展变化，不同时期也应允许进行调整。我国是一个发展中国家，在GPA的谈判中可充分利用协议中“发展中国家的特殊与差别待 遇”，加强对民族产业的保护，可利用的条款
16、包括：(1) “协议”的适用范围。在谈判发展中国家适用木“协议”的范围时，应适当考虑上述所列 口标；发达国家在拟定适用本“协议”的范围时，应尽量列入购买与发展小国家出口利益相关 的产品和服务的实体。(2) .例外条款。发展中国家可在适当考虑上述目标的情况下，同参加谈判的其他方商谈、 确定彼此可接受的作为适用国民待遇原则例外的实体、产品或服务清单；在参加上述所提及 的区域或全球安排时，也可通过谈判将英适用范围中的某些实体、产品或服务作为适用国民 待遇原则的例外。在“协议”生效后，发展中缔约方可按“协议”第24条第6款的规定修改其 适用范围；或可要求政府采购委员会允许将英适用范围中的某些实体、产品或服务作为适用 国民待遇原则的例外；述对根据它们参与的发展中国家间区域或金球安排，耍求委员会允许 将其适用范围中的某些属于上述安排范围
