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1、 中外合作办学省级政府教育统筹试点实施情况调研报告 摘要：课题组通过调研发现，虽然中外合作办学省级政府教育统筹各试点仍存在一些融合与适应问题，但中外合作办学对各试点改革的推进作用大，主要体现为：一是通过试点推动设立了一批办学起点高、合作基础好的项目；二是初步理顺了政府与学校、社会三者之间的关系；三是推动了中外合作办学管理模式的改革，为高校内涵式发展奠定了基础；四是通过试点加强了政府的政策与资金扶持力度，推动了制度创新。存在的问题主要包括：政府管理定位不清晰，缺少整体规划；相关机构间缺少统筹协调，政策执行力度不够；政府未能充分发挥对中外合作办学的调控与引导作用；缺乏有效的监督机制与第三方评价组织
2、；资金难题难解，经费筹措机制有待进一步改革。关键词：中外合作办学，省级政府，教育统筹一、调研的背景中外合作办学是我国改革开放以后在国际教育交流与合作领域出现的“新生事物”，也是在经济全球化背景下中国教育与国际接轨的一种改革尝试和有益探索。近些年来，中外合作办学项目在我国呈加速发展势头，办学规模逐步扩大，办学层次逐渐提高，办学模式也趋于多样化，初步形成了全方位、多层次、宽领域的格局。2013年是中华人民共和国中外合作办学条例（以下简称条例）颁布的第11年。这十多年来，特别是国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）（以下简称教育规划纲要）实施3年来，中外合作办学发展情况总体较好，形成
3、和保持了高水平、示范性中外合作办学快速发展的势头，社会关注度、信誉度、品牌度大幅提升，社会影响扩大，对促进教育改革发展、推动教育对外开放的作用得到进一步凸显 截止到2013年，国内由教育部审批和复核通过的中外合作办学机构和项目930个，由省级政府和教育部门审批并报教育部备案的中外合作办学机构和项目1049个，全国共计1979个。1从中外合作办学的领域来看，除义务教育和军事、政治、宗教等方面外，涉及其他各个办学领域；从办学规模来看，据不完全统计，目前各类各级中外合作办学在校生约55万人，其中高等教育阶段在校生总数约45万人，占全日制高校在校生规模的1.4%，高等教育阶段中外合作办学毕业生人数达1
4、50余万。2 按照条例及其实施办法的规定，外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构或项目的活动，适用合作办学条例。3条例强调合作双方必须在办学条件、管理、教育教学等方面开展实质性合作，如果没有实质性引进外国教育资源，仅以互认学分等方式与外国教育机构开展的项目，如一般的校际交流项目、外国大学预科班、双联学位、引入外国高校课程等，均不属于中外合作办学的范畴。“省级政府教育统筹”则是我国教育管理体制改革的重要内容，是国家教育体制改革试点的三个基本领域专项改革、重点领域综合改革和省级政府教育统筹综合改革之一。教育规划纲要提出，“要加强省级政府教育统筹责任，统筹区域
5、内各级各类教育，强化省级政府的统筹实施职能”，通过省级政府对全省各市县、各部门的宏观协调和对各种教育资源的统筹配置，促进各省城乡、区域和各级各类教育的协调发展。 二、“中外合作办学省级政府教育统筹”试点取得的成效从2013年1月以来，为了充分了解试点改革实施情况，“中外合作办学”课题组对各试点单位的改革方案、保障机制、配套措施、试点成效等方面进行了考察，并对北京、广西等部分试点单位进行了实地调研。课题组通过发放、回收“中外高校合作办学试点改革模式调查问卷”，并先后召开3次试点机构或项目负责人座谈会，收集了翔实的数据，总结了各单位开展试点以来的改革情况。 此次“中外合作办学省级政府教育统筹”试点
6、主要由北京市教委、上海市教委、浙江省教育厅、广西壮族自治区教育厅和云南省教育厅5个单位承担，试点所涉及的教育部门无论从经济发展还是地域分布来看，都具有一定的代表性。在试点项目中，各地方教育部门立足本地区的具体条件和办学特色，形成了适合自身发展的合作办学模式，虽然部分试点单位仍存在一些管理与制度上的适应问题，但总体而言中外合作办学对各试点改革的推进作用表现显著。就取得的普遍性成果来看，主要包括以下儿个方面： 1.推动设立了一批办学起点高、合作基础好的机构和项目 在中外合作办学项目方面，从教育规划纲要颁布实施以来，教育部协同各级地方教育部门共进行了6次本科及以上中外合作办学项目的受理、评议和审批工
7、作，累计批准了清华大学、北京大学等国内重点高校举办了149个办学基础良好、实施本科及以上高等学历教育的中外合作办学项目。此中，本科及以上中外合作办学项目达732个，约占合作办学项目总数的46%。4在中外合作机构方面，各地方教育厅在教育部的批准下正式或筹备设立了上海纽约大学、温州肯恩大学等5所独立设置的中外合作大学，至此，有法人资格的中外合作办学机构有长江商学院、上海纽约大学、宁波诺丁汉大学、西交利物浦大学和北京师范大学香港浸会大学联合学院5所。另外，教育部还批准设立了中国人民大学中法学院、中国科学院大学中丹学院、北京工业大学北京都柏林国际学院、上海交通大学巴黎高科卓越工程师学院等一批高起点的二
8、级学院，产生了良好的示范引领作用 2.初步理顺了政府与学校、社会及中介组织之间的关系 相对于常规的教学管理而言，中外合作办学机构或项目的管理更为复杂。我国以前的教育管理格局是“管、办、评”三位一体，政府既是政策的制定者，又是学校的举办者，同时还是评价者。本次试点的几个单位着重对教育行政管理体制进行了有益的探索，重构了政府、学校、社会及中介组织之间的相互关系，在教育管理上构建了“政府管、学校办、社会评”的新格局，在中外合作办学认证体系上初步形成了“管、办、评”三分离的有效运行机制。通过构建适合各校中外合作定位、目标和特色的管理体制机制，实现了资源整合、理清思路等既定目的 通过实施深入的管理体制改
9、革，各试点单位基本实现了管办分离的目标，为形成服务型政府奠定了基础。各单位通过改革管理体制，以教学单位为依托，完善项目管理、教学管理、学生管理“三位一体”的管理体系，充分发挥出市场、社会在整合教育资源、提高资源利用效率等方面的优势，推动合作办学机构的规范化与高效化管理，为我国深化政府管理模式改革提供了可供借鉴的思路 3.推动教学模式改革，为高校内涵式发展奠定了基础 建设国际一流的大学，关键在一流的师资、一流的学生、一流的培养模式和课程体系，而要真正做到一流，需要在办学的体制和机制上开拓创新。通过由政府通过政策倾斜和资金支持鼓励学校在办学模式、招生办法、教师聘川、课程体系、培养模式等方面积极探索
10、和创新，给予先行先试的优惠，各学校在教师队伍建设、课程资源开发、课程体系构建、教学理念更新和教学实践创新等方面都有很大的改变。从整体情况来看，各高校在中外合作办学新模式方面进行了有益的探索和实践，并通过试点引进了境外的优质教育模式，包括办学理念、教学与管理方法、专业与课程，提升了国际化办学水平，为高校内涵式发展奠定了基础，推动了区域经济发展 4.推进学校制度创新，加大了政府政策配套与资金扶持力度 中外合作办学机构在办学初期，行政制度与管理模式大都套用公立高校，在前期建设阶段，这种模式或许还能发挥一定作用，但随着中外合作办学朝着深层次方向的发展，原先的制度与模式越来越暴露出机构臃肿、管理理念滞后
11、、办事程序繁杂、管理职能交叉等问题此次各单位的试点着重关注了学校行政管理制度改革，在普通高校行政管理模式的基础上摸索并逐步形成自己的独特经验，在行政管理工作中采取职能制与层级制结合的管理方式，以层级制为基础，在每一层级上进行职能分工这种直线职能结构形式加强了对水平层次领导部门的协调领导，同时，每个部门在只有一个明确上级领导的基础上，接受其他部门的监督和指导5 在政府政策配套与资金扶持力度方面，各地方教育部门在严格遵守国家各项外交外事政策法规的前提下，充分挖掘政策空间，勇于改革创新，积极争取国家和省级政府的政策支持，在可能的范围内，制定出台对中外合作办学倾斜、有利于试点项目实施的政策规定。在资金
12、统筹上，一方面尽可能争取在年度预算里逐年增加对教育国际交流的投入，获得教育部与各省级政府的资金支持；另一方面积极争取国家各部委的相关项目或将项目纳入国家计划，尽力争取国家项目资金经费的支持，为中外合作办学可持续发展打下良好的基础 三、“中外合作办学省级政府教育统筹”试点存在的问题中外合作办学试点项目在近些年的发展中积累了许多宝贵的办学经验，逐步走上了高水平、示范性的发展轨道，这些进步与发展是主要的。同时，在办学过程中，由于区域发展不平衡、政策制度不完善等因素影响，中外合作办学发展仍面临一些问题，其质量标准和保障机制等都需要进一步加强。各试点在今后需要展开大胆的改革探索，推动人才培养国际化在范围
13、和形式上有更大的突破，积极提高人才国际化教育改革的广度和深度 1.政府管理定位不清晰，缺少整体规划 对政府在中外合作办学中的角色定位，据“中外高校合作办学试点改革模式调查问卷”数据显示，有24.4%的受访者认为应减少政府对中外合作办学不必要的行政十涉；有47.1%的受访者认为，应由政府牵头引入和监控国外优质教育资源；有58.8%的受访者认为，政府应制定专门政策对引入资源进行规划及指导（见表1）。 目前，我国政府对中外合作办学项目的监管虽然涉及审批、行政管理、资金等多个方面，但管什么、怎么管，特别是如何发挥自身在中外合作办学中的规划和引导功能，尚缺乏足够清晰的监控范畴和管理定位。如何进一步理顺管
14、理权与组织权、目标引导与绩效管理、过程控制与结果导向等基本关系，是我国政府在中外合作办学中所需思考的重要问题。 2.相关机构间缺少统筹协调，政策执行力度不够 中外合作办学的政策执行是一个复杂且具有高度权变性的社会活动，从政策执行复杂性的研究向度来看，由于我国幅员辽阔，不同区域、部门的具体情况差异巨大，加之我国教育政策执行依靠行政机制、教育行政管理体制层次设置过多、延伸性政策出台不够、缺乏跨部门合作等种种问题，使得部分教育政策始终止于文本层面，教育政策执行整体而言缺乏力度。 按照条例及其实施办法规定，中外合作办学项目的审批和监管需要法律、税务、金融、外事等多个部门共同协调配合，但目前除了教育行政部门外，其他部门显然并没有将中外合作办学的管理当作自己的份内工作。审批和监管责任最重的教育主管部门，也缺乏既懂教育管理，又懂相应层次教育政策和相关外事规定的专业人员，这是政府在中外合作办学中所需思考的重要问题。 -全文完-
