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1、 走向高等教育质量公平基于我国高等教育制度建构轨迹的思考 摘要：我国高等教育大体经历了从阶级内权利公平经机会公平到质量公平的制度建构轨迹。在这一进程中，质量与公平的协调与平衡始终是一个难题。在当前凸显质量提升与和谐公平的整体政策诉求和制度建构中，高等教育质量公平目标的提出现实而迫切。推动这一进程需要从高等教育质量公平的各层次政策要点、多主体质量观念表达机制以及补偿性教育政策模式的生成三个方面进行深入思考。关键词：质量公平，补偿性政策模式，制度基础一、我国高等教育制度建构的历史轨迹1.阶级内权利平等的制度建构在新中国成立后的最初28年中，我国政府对于高等教育的变革总体上呈现出阶级内权利平等的制度
2、建构诉求，同时也蕴涵着“艰难的选择”。如何既扩大劳动人民的受教育权利，迅速普及教育，又通过正规化、制度化建设为实现工业化和国防建设培养专门人才？这一双重使命无疑使新中国高等教育面临着严峻的考验。以阶级内权利平等为基础的制度建构诉求无疑需要体现在高等教育入学机会的扩大及公平分配上，但阶级内身份平等所带来的巨大入学需求与当时国家的经济基础以及高等学校容纳能力之间的矛盾，使得观念层面的政策价值取向很难在实践中贯彻下去。所以，现实的选择倾向于培养国家需要的高级专门人才。这种基于适度衔接的质量控制变革思维带来的直接后果是代表延安传统的非正规高校形式被排斥在现有高等教育系统之外，以院系调整思路推进的制度建
3、构体现出对基层民众接受高等教育要求的拒斥，“转眼之间，不再是条条道路通往高等学校了”1。通过院系调整等政策建立起来的办学模式直接损害了缺少文化的广大基层群众的受教育权利，同时也没有赢得知识精英的拥戴。1958年的高等教育大跃进其实可以看作是人们寻求“权利平等”的再一次努力。在这次政策价值选择的天平上，质量与公平是通过“普及”与“提高”的话语体现出来的。只不过，宏观层面三种文化传统的冲突，中观层面地方教育权力诉求，微观层面受教育者的现实需求以及基层高校管理者的行为动机和方式的共同作用，最终导致倾向于朴素的阶级内权利平等的教育公平制度建构以失败告终。22.高等教育入学机会公平的制度建构1977年高
4、考制度的恢复，迅速消除了建立在血统、家庭出身上的教育歧视，确立了以考试制度为核心，以学习能力为标准的机会公平竞争机制。然而，在这之后的很长一段时间内，教育公平话题被发展科学技术，实行赶超型战略的国家目标所压倒3，单向度的精英主义质量观使得高等教育的规模始终处于一种被严格控制的状态，民众的公平诉求被淹没。直到20世纪我国社会经济体制转轨，特别是世纪之交的高校扩招才真正实现了高等教育入学机会的实质性扩大。在这一进程中，基于成本分担的并轨招生政策、扩招政策、公共资源配置政策以组合的方式强力推动着我国高等教育入学机会公平的制度建构，并由此带来涉及公平与质量所导致的一系列冲突与平衡问题。钟宇平、丁小浩、
5、杨东平等人针对我国成本分担政策、扩招政策实施后的机会均等状况以及机会扩大与教育质量的关系进行了深入的研究。这些研究总体认为，中国高等教育入学机会的改善对于提高整个社会民众的公平性程度具有非常积极的意义。但是，在规模扩大的同时，也验证了西方学者卢卡斯（Lucas）的“有效地维持不平等（Effectively Maintained Inequality，EMI）假设”4，即社会经济地位处于优势的成员往往利用各种资源确保自身及其子女教育机会的优势，一旦该层次教育变得普及了，他们又将凭借其能力进一步确保在优质教育资源获得上的优势地位。我国高等教育的公共资源配置政策似乎也在复制EMI假设所显现的状态。公
6、共资源配置机制到底是把穷人的收入再分配给了富人，还是把富人的收入再分配给了穷人？实行成本回收是使公共资源的分配变得更公平还是更不公平？从个体的助学贷款政策演进轨迹中，尽管“扶贫”、“奖优”思维均在，但总趋势是学生获得的公共资助随着家庭收入水平的提高而增加5，高等教育公共资助的分配模式及结果并不公平。这种情况在2004年出台的国家助学贷款政策所搭建的公共资助模式形成后有较大改观。但是，政府似乎将部分改革成本转移到其行政权限范围之内，或者说政府因过分透支了对高校的教育行政管束，而没有从根本上消除制度缺陷。这势必会延续既存的高校层级和各隶属关系学校学生的不同政策待遇，使本来以公平为目标的社会资源再分
7、配所产生的实际效益达不到预期要求。从高等学校的公共经费拨款及重大改革项目拨款类经费的资源配置来看，众所周知的中国高等教育金字塔型结构，使得公共经费及资源的拨付并不公平。长期以来带有浓厚计划体制色彩的资源配置模式，特别是精英化的制度基础与发展型的教育政策连动，造成不同区域的公民不能公平地享有高等教育机会，不同区域及不同层次的高等学校不能公平地获得教育资源，高等教育资源尤其是优质高等教育资源分布的区域差异较为显著。概言之，在诸多政策共同推动下的中国高等教育，特别是从1999年高校开始扩招至2004年前后，我国高等教育需求得到了较大的满足，入学机会显著扩大。但是，伴随着规模的迅速扩大，高等教育的整体
8、质量却被稀释。社会对高校的人才培养质量、科研质量以及服务质量的批判及责难使得高等教育系统遭受前所未有的认可危机，民众对高等教育质量公平的诉求日渐凸显。3.高等教育质量公平的政策诉求有鉴于此，中央政府于2007年前后以一系列政策逐步确立了我国高等教育“巩固提高”的发展原则，并以此推动我国高等教育的质量保障及其提升。2010年中共中央国务院颁布的国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）（以下简称纲要）将促进公平作为国家基本教育政策，将提高质量作为教育改革发展的核心任务，充分体现了我国高等教育在今后较长一段时间内促进教育公平与提升教育质量的变革思路。从纲要文本对于高等教育质量保障的整体
9、性制度建构来看，旨在通过提升质量和促进公平来实现高等教育水平整体提升的补偿性教育政策思维逐渐显现。其中，最引入瞩目的是旗帜鲜明地提出了通过“优化结构”来促进高等教育公平，并在此后三年实施的十个重大项目中，将实施“中西部高等教育振兴计划”作为启动“高等教育质量提升工程”的首要举措。很显然，该项计划力图解决高等教育资源尤其是优质高等教育资源布局不尽合理的现象，重点扶持一批有特色、有实力的中西部地区本科院校，进而解决中西部地区高等教育相对落后的问题。另一方面，纲要也对继续实施“985工程”和优势学科创新平台建设，继续实施“211工程”和启动特色重点学科项目等做了进一步的强调与规划。可以说，纲要中体现
10、的一手抓弱势学校的质量保障，一手致力于优势学校的质量提升的“扬优补差”的政策导向清晰可见。但是，如果从制度基础与政策模式的关系来分析，情况似乎并不乐观。从目标政策来看，中华人民共和国学位条例是国家保障高等教育质量的根本准则，具有核心标准意义。它确立的“国家统一质量标准”意味着“是国家而不是学校对所授予学位的质量负责，依据这个原则，中央政府就获得了控制和管理一切与学位有关事项的权力”6。这与保障政策如中华人民共和国高等教育法中对于高等学校办学若干自主权的阐释及规定存在一定的矛盾。另外，在过去很长一段时间内，由于我国高等教育的总体性经费不足，使得以“国家财政拨款为主，其他多种渠道筹措经费为辅的体制
11、”诱导众多高等学校出于经费的考虑，努力向国家制定的基本质量标准看齐。由于一些高校为了争取经费投入，在执行国家统一教育质量标准时走形式主义。因此，尽管国家的教育质量政策中存在着一些倡导分类定位以及多种质量规格的话语表述，但渗透着诱导单向度质量标准及观念的制度逻辑使得众多高校在自身教学质量保障过程中呈现形式化的操作规则与要求，并且这些操作规则与要求并没有带来高等教育质量的真正提升。综上所述，当前我国高等教育在质量公平方面所作的努力有两个方面的特点：第一，我国高等教育质量的保障与教育公平制度的建构主要是通过部分具有补偿性的教育政策来推进的，但这种补偿性政策贯彻得并不彻底。第二，既存制度环境所蕴含的变
12、革价值观念及资源配置逻辑潜在而深刻地影响着补偿性政策的产出及效力。二、高等教育质量公平的提出及其内涵可以说，当前我国已经到迫切需要通过提升教育质量来推动整个高等教育进一步发展的时候了。这也契合世界许多发达国家教育变革的基本趋势。在20世纪60-80年代，美国受民权运动的影响，教育政策的制定侧重于解决公平和平等问题，然而从20世纪80年代开始，则强调保证教育平等与追求学术卓越两个目标并行不悖。在已有的国外研究文献中，教育质量与教育公平总体呈现彼此衡量，缺一不可的关系。可以说，当今世界对于“质量”与“公平”的理解，已经达成共识：没有机会均等作保障的质量公平是狭隘的质量公平；没有优异的公平是空洞的成
13、就，没有质量的数量是未兑现的承诺。7因此，审视当前我国高等教育在入学机会扩大及机会均等所取得的成就时，不能仅仅停留在入学机会的数量上。当人们赋予学生接受高等教育机会的同时，如果没有基本的质量标准作保障，或者面向学生未来发展的有质量的教育服务，那么这一敞开的“机会之门”非但不能成为受教育者的发展机遇，甚至还会使学生为其付出更高的机会成本。从这个意义上说，我们应该在关系视域中探讨当前我国高等教育质量保障与提升和教育公平的内在关联，并以“质量公平”来统整并讨论之。所谓高等教育质量公平强调的是教育公平的一种状态、一种水平或者教育公平的一种内在规定性。教育数量公平有可能是其前设条件，但仅仅止于数量的教育
14、公平指标不被认同。换句话说，高等教育质量公平是在教育量的基础上反映教育质的范畴。它强调的不是在教育发展中制定一个所有人都期待的绝对的质量标准，而是为不同层次的受教育者以及相同阶段受教育者的不同发展水平提供公平的、能满足其需求程度的教育供给。从这个意义上说，教育质量公平是一个实现教育促使人充分发展的终极愿景。但实现教育质量公平是一个由基础走向高级、经历不同层次的发展过程。因此，它是一个兼具相对性及绝对性的概念。图1反映出实现高等教育质量公平的最终愿景是建立基于所有人心智水平充分发展的教育服务体系，其中“基于个性化、多样化教育选择所确立的教育服务体系”和“基于共识性的质的规定性所确立的教育服务体系”是走向质量公平的阶段性表现形式，而“基于受教育者权利与人的发展需求而确立的保障入学机会均等的教育服务体系”是走向教育质量公平的基础性条件。并且，实现这一目标至少需要“质量规格及标准系统”和“质量实现的制度保障系统”作支撑。就质量规格及标准系统来说，多主体质量观念表达与言说机制的建立非常重要。就质量实现的制度保障系统来说，补偿性教育政策模式的生成是基础。至于两种机制的生成，则需要以其是否遵循制度伦理公正原则为衡量标准。 -全文完-
