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1、 谁来保障质量保障机构的品质？基于EQAR及其注册制的发展与运行 摘要：欧洲高等教育质量保障机构注册局（EQAR）通过实施注册制，有效保障了质量保障机构（QAAs）的品质，并在运行过程中呈现出以开放性为前提，以独立性为根本，以利益相关者协同为基础，以促进QAAs专业化与规范化为目标，以质量文化建设为使命的特征。借鉴EQAR及其注册制的运行机制，我国应构建元评估组织，为评估机构提供准入机制和行业标准，推动评估机构专业化、规范化、独立性和质量文化建设。关键词：EQAR，质量保障机构，注册制，质量保障基金项目：广东省普通高校青年创新人才类项目“区域应用型本科院校教师工作考核制度研究”（2019WQN
2、CX011）；陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目“文化自信视域下陕西文化新形象建设研究”（2020Z295）一、引言虽然不同利益相关者对“质量”这一概念有不同的理解，但是“质量”这一概念依然主要涉及四个范畴：第一，目的性，即符合既定的任务、目的或标准；第二，变革性，即能够为学生学习或个人成长带来积极变化；第三，问责性，即能够向不同的利益相关者证明以最佳方式利用现有资源；第四，卓越性，即能够达到卓越或高标准。欧洲高等教育区（European Higher Education Area，EHEA）质量保障活动的目的在于推动高校提供一个良好的学习环境，使课程内容、学习机会和相关设施能够促进教育目
3、的的实现。虽然其对质量的四个范畴均有所涉及，但其主要关注点在于质量的目的范畴。与欧洲类似，我国的质量保障活动也大都聚焦于质量的目的范畴，如近年来在全国范围内开展的审核评估、合格评估和专业认证等活动，均着重强调高校人才培养的目标达成度。质量范畴关注点的类似，为我国学习EHEA的质量保障经验提供了理论基础。尽管欧洲高等教育质量保障注册局（European Quality Assurance Register for Higher Education，EQAR）是一个跨境的区域性高等教育质量保障机构（Quality Assurance Agencies，QAAs）注册组织，且我国与欧洲高等教育的背景
4、也不尽相同。但EQAR及其注册制可以通过本土化，为我国统筹发展各种类型的评估机构提供新思路。其原因有二：第一，我国与EHEA均实行统一的高等教育体系和高等质量保障框架，在宏观设计上保障了不同区域质量保障体系的一致性。EHEA作为48个国家共同建立的高等教育区域，虽然包括不同的主权国家，但他们具有共同的高等教育系统和价值观，具有兼容的质量保障机制。与我国“中央和省级政府两级办学，以地方统筹管理为主”的高等教育管理体制具有一定的相似性，两者均面临着高等教育质量保障的区域性、差异性和管理权等问题。第二，我国评估机构目前面临的问题与欧洲QAAs曾经面临的问题相似。我国具有类型多样，数量繁多，质量参差不
5、齐的评估机构。随着社会各界对评估机构独立性、专业化与规范化要求的日益增强，社会对评估机构的问责也日益加强，如何在尊重评估机构多样性和独立性基础上保障评估机构的品质，促进评估机构的区域合作与互认，成为迫切需要解决的问题。QAAs是进行高等教育外部质量保障活动（包括审计、认证、评估等）的组织，它通过开展外部质量保障活动，监测和评估高校教师、学生及学习环境相互作用的结果，使利益相关者能够了解高校的运行质量。QAAs的品质是指QAAs开展质量保障活动的有效性和可靠性，表现为QAAs的独立性、专业化与规范化程度，直接影响着人们对高校运行质量的判断。随着高等教育流动性的日益增强，利益相关者越来越需要根据Q
6、AAs的质量保障活动结果来判断不同高校的运行质量。但是，在高等教育商业化、网络高等教育异军突起的背景下，由于缺乏统一的标准和规范，在信息不完全对称的情况下，QAAs的品质越来越成为一种挑战。一方面，“认证工厂”肆无忌惮，它们通过虚假的外部质量保障活动，使“文凭工厂”看上去更加合法。另一方面，QAAs类型纷繁复杂，质量参差不齐。QAAs的质量保障活动能否以及在多大程度上有效地判断高校运行质量，成为它们必须要回应公众问责的关键。QAAs迫切需要通过有效的“元评估”，来证明其评估过程的可靠性、评估结果的客观性与透明性。在此背景下，“谁来保障质量保障机构的品质”便成为高等教育外部质量保障框架必须要解决
7、的首要问题。鉴于此，有赖于质量保障活动的国际化和20世纪90年代欧洲各国达成的质量合作发展共识，2003年9月柏林教育部长会议要求欧洲高等教育质量保障网络、欧洲学生联合会、欧洲高等教育机构协会和欧洲大学协会（后文中简称“E4集团”）共同合作，探索一个适当的QAAs同行评议方法，来保障QAAs的质量。2005年5月卑尔根教育部长会议，“E4集团”在提交的欧洲高等教育区质量保障标准与指南（Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area，ESG）中建议成立质量保障机构注册局，通过
8、实行注册制，来保障QAAs的独立性、专业性和可靠性。2008年3月了正式成立了EQAR。EQAR作为QAAs的注册机构，其目的在于保障QAAs遵循HEHA48个成员国共同采纳的高等教育质量保障准则（即ESG），其使命在于为QAAs提供准入机制和统一框架，保障QAAs的品质，推进其质量保障活动的有效开展。EQAR作为QAAs品质保障者这一角色，在工作开展之初，便得到各方利益相关者的认可。CNN在其报道中指出“EQAR通过实行注册制，确保了其成员国的QAAs正确地开展工作”。一些博洛尼亚进程签署国将EQAR的注册名单作为监管QAAs的参考。截至2016年底，EQAR的44个注册机构共开展了9764
9、次外部质量保障活动，这些活动分散在30个EHEA和20个非EHEA国家或地区。EQAR的自我评估报告指出，80%的QAAs和70%的成员认为活动有效促进了QAAs的互认与合作，极大地减少“认证工厂”的存在，为公众提供了可靠信息，增强了质量保障活动的透明度和公开性。由此可见，EQAR通过实行注册制，有效保障了QAAs及其质量保障活动，是一次成功且卓有成效的尝试。二、EQAR及其注册制的运行机制注册制是EQAR保障QAAs品质的核心与路径。EQAR通过对申请注册的QAAs进行外部同行评审，根据同行评审的结果做出是否接受注册申请的决定。被接受注册的机构相当于贴上了一个“质量标签”，证明他们开展的质量
10、保障活动是有效的。但是，注册制本身作为一种质量保障和问责机制，其可信度由诸多因素构成，如组织的独立性、标准的适当性、程序的透明度以及对系统的持续监控。鉴于此，EQAR为保障注册制的有效开展，形成了一套卓有成效的注册运行机制。1.多方参与的独立组织结构独立性是评估活动基于专业知识进行的前提。只有保障组织的独立状态，才能保障注册制的客观性和可靠性。但是，任何组织机构都是不同利益群体的集合。为了保障组织和注册制实施的独立性，有效平衡各方利益集团的关系，一方面，EQAR采取协会的组织形式，由相关利益集团进行共同管理，确保组织的独立性。其管理者（成员）包括三部分：一是创始成员，即“E4集团”，他们代表相
11、关组织的利益；二是社会力量，他们代表雇主和雇员的利益；三是博洛尼亚进程的所有签署国以及参与的政府，他们代表政府机构的利益。除三方成员外，大会还有四个常任观察员：欧盟委员会、博洛尼亚进程秘书处、欧洲委员会和联合国教科文组织的CEPES，他们只有参与权，没有投票权。另一方面，通过制衡机制，保障注册工作的独立性。三方成员通过召开大会来确定预算、核对账目、选举主席、执行董事会、上诉委员会和注册委员会。执行董事会、注册委员会、上诉委员会是其开展工作的主体。其中，执行董事会由4名分别来自“E4集团”的人员组成，其职责在于对EQAR的行政、财政、发展战略等进行协商和管理；注册委员会由10名具有质量保障和高等
12、教育经验的专家组成，这10名专家分别由每个创始成员提名2名，每个社会成员提名1名，主要负责评审并决定是否接纳注册申请、商议注册机构的实质性变更、与大会协商申请程序等工作；上诉委员会由大会选举产生，其职责在于为QAAs和EQAR提供沟通和解决矛盾的渠道。不同工作主体既相互独立又相互制衡，使注册制能够客观有效开展。EQAR具体的组织运行结构，详见图1。不同利益相关集团的共同参与和EQAR的内部制衡机制，有效保障了组织的独立性和注册工作的客观性，确保了EQAR的公正性和可靠性。图1EQAR的组织运行结构2.尊重多样的普适性注册标准为了提高资源的利用效率并避免重复劳动，EQAR始终将ESG作为QAAs
13、的注册标准，促进QAAs能够在欧洲层面上使用同样的程序和原则，增强EHEA质量保障的透明性。鉴于EHEA48个成员国在政治经济制度、教育传统、QAAs发展状况等方面的差别，ESG专注于原则而不是规定具体的程序，它提供的是一个预先定义的过程，而非一个狭隘的、规范的和高度统一的标准或具体实施过程的详细流程，并明确规定“流程的使用不应该扼杀多样性和创新”。在实践过程中，即使某项ESG规定的标准没有通过法律条款来履行，但只要在实践中得到了适当尊重，申请机构仍可能被视为基本符合该标准。ESG规定的注册标准包括QAAs开展外部质量保障活动时应遵循的标准（ESG中，标准2.12.7）和QAAs自身内部应该遵
14、守的基本标准（ESG中，标准3.13.7）。在此基础上，EQAR对ESG规定的注册标准进行了详细的操作化解释，并出台了ESG使用和解释，明确界定了申请机构所需要考虑的问题，增强了注册标准的透明性和可操作性。具体的注册标准及申请机构需要考虑的问题，详见表1。表1注册标准及申请机构需考虑的问题ESG标准申请机构需考虑的问题2.1 内部质量保障的审查如何有效的处理评估、审计和认证中的内部质量保障过程？如何处理ESG第1部分的标准？2.2 设计适合目标的方法如何开发、审查和更新不同活动中使用的程序和标准？如何确保方法是适当的？利益相关方如何参与外部质量保障活动的设计？2.3 实施程序如何确保实施过程的
15、可靠性、有用性和一致性？如何在各项质量保障活动中达到标准规定的要求？如果不使用实地考察，被评机构提供的证据如何验证？2.4 同行评审专家专家组是如何组成的？如何确保选择的专家具有适当的技能和能力，且不存在利益冲突？如何组织专家培训？2.5 结果如何公开各项活动使用的标准？如何确保所有活动审查标准的一致性？2.6 报告公众如何获得各项评审活动的报告？如何确保报告内容清晰易懂？2.7 投诉和上诉每项活动的上诉程序是什么？如何处理申诉意见？3.1 质量保障活动、政策和程序如何遵守标准2.1-2.7？使命如何转化为其日常活动？利益相关者如何参与到申请机构的活动中？3.2 官方认证申请机构的法律地位什么？在什么类型的高等教育体系中该机构被正式认定为质量保证机构？3.3 独立性官方文件如何显示了机构的组织独立？机构如何独立运作？如何确保质量保证结果是独立的？3.4 专题分析如何公布总体结果分析报告？如何使用这些分析结果？3.5 资源财务运行如何确保申请机构活动的可持续性？3.6 内部质量保障内部质量保障体系如何确保其可靠性和完整性？内部质量保证体系如何促进机构内部的持续改进？3.7 定期外部审查资料来源：EQAR，“Use and Interpretation of the ESG，”
