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1、 试论远程教育系统的运行机制 摘要本文从远程教育系统管理结构的特点和质量管理的要求出发，讨论远程教育系统管理的运行机制，阐述了建立远程教育系统的准入机制、利益激励和制约机制、诚信合作机制、竞争机制、外部监控机制的意义和主要内涵。 关键词 远程教育，系统，管理，运行机制上世纪末至本世纪初，我国远程教育蓬勃发展。面对庞大的学习者群体，如何保证教学质量，已成为社会关注的热点问题。远程教育系统和普通教育相比，在组织结构和管理运行方面具有不同的特点，它是一个多层级的、开放的教学管理系统。如何建立远程教育系统的有效的运行机制，确保教育质量，成为重要的研究课题。传统的普通高等学校，是一个人、财、物、事一体化
2、管理的层级管理系统。传统教学管理是在封闭校园的一元化权力系统中进行，管理空间相对比较小，权力中心对教学管理的控制力度比较大，管理系统的运行比较稳定。我国远程教育教学管理体制与上述情况有明显不同。广播电视大学系统从我国国情出发，创办之初就实行“统筹规划、分级办学、分级管理”的体制。中央电大(或省电大)主要是宏观决策管理、质量控制和学籍认证管理。基层电大主要是执行性管理，只是在业务上接受指导和承担学习支持服务职责，教学上纳入系统管理。机构设置变更、人员、经费、物资(基地、教学设施的配备，办学规模等)，各自独立，接受同级政府领导，纳入当地行政管理系统，上级电大对下级电大没有行政管辖权。近几年我国普通
3、高校纷纷建立的远程教育学院，在全国各地设立分院、教学点办学，实行的也是同样的管理体制，只是打破了单一由政府公办的格局，出现了办学主体多元化。这种体制和一元化权力系统迥然不同，是一种远程教育系统和地方行政系统(或公司法人治理系统)二元交叉的管理系统结构(见图)。我国现代远程教育二元交叉的管理系统结构，各层级之间缺乏一元化权力系统的刚性约束，对教学管理产生了深刻的影响。统一的教学管理的要求和标准的贯彻遇到一种权力结构上的阻滞，下行的管理权威弱化，上行的反馈信息滞缓甚至失真。各层级的组织都是独立的利益群体，单纯追求降低管理成本导致管理粗放的现象时有发生。相互间的合作伙伴关系，在市场化背景下，也隐含了
4、经济利益，导致了教学管理的不稳定性。教学质量要求各个层级必须保持对质量方针和目标的认识统一、质量管理行为的步调一致。经验告诉我们，教学质量的高低有赖于这两个管理系统的运行状况和二者资源匹配的协同程度。因此，需要建立现代远程教育教学管理的新的运行机制。我们认为，它应当包括系统准入机制、诚信合作机制、利益激励和制约机制、竞争机制和社会评估监督机制等。一、现代远程教育系统的准入机制现代远程教育系统在组织结构上具有开放性，网络学院需要在全国各地建立分院或教学点，各地的教育机构、企业和事业单位都纷纷申请办学，这就必须有严格的准入机制。所谓准入机制是指加盟远程教育系统，必须具备规定的条件，履行规范的程序，
5、从而保证远程教育系统质量保证体系良好的组织基础。建立系统准入机制具有重要意义。系统准入类似企业发展中的“特许经营”，受许人代表远程教育院校在所在地区招生办学，办学行为直接影响院校的品牌形象，办学中发生的违规、违法行为不仅干扰教学和质量管理系统的正常运行，而且影响远程教育声誉，严重的要承担连带法律责任。因此，只有通过严格的准入机制，才能保证基层教学点的合格资质，从而为规范办学提供组织保证，避免在质量管理体系的末端出现薄弱环节。在远程教育试点中，有些院校在一些地方以有没有生源作为批准设立教学点的唯一条件，乱设教学点，导致管理失控，付出了沉重的代价。这样的教训应当认真记取。建立准入机制，首先要坚持严
6、格的准入条件。加盟者要具备教育部关于网络学院教学点建设有关规定中要求的办学者资格。同时，应当具备以下基本条件：办学者应当有正确的办学理念和办学动机，懂得远程教育的要求和规律，有质量意识；有与采用的传播技术模式相适应的远程教学设施；有能承担学生学习支持服务任务的教师和管理人员、技术人员队伍。建立准入机制，要坚持严格的准入程序。要坚持教育行政部门的备案审批制度，发挥地方教育行政部门的管理监督作用。系统准入不能一劳永逸，要依靠教育行政部门和院校自身的质量管理部门，加强经常性的检查监督，对点下设点、转包私人运作等严重违规行为进行严肃查处，情节严重的要淘汰出局。二、现代远程教育系统的利益激励和制约机制现
7、代远程教育是一种有偿的教育服务，系统的各个层级之间既有资源共享的关系，又有经济利益的分配关系。教学管理需要资源投入和成本支出，因此各个层级组织之间的利益分配、成本负担、利益激励，影响着教学和质量管理行为，影响质量管理体系的运行。为此必须建立合理有效的利益机制。远程教学和管理的成本，除了一般的行政管理费用，上层主要反映在技术传播系统的固定成本和运行维护、课程资源建设方面；基层主要反映在学生的学习支持服务上。从理论上讲，如果利益分配不合理、不科学，或者造成上层牺牲技术传播和资源质量来降低成本，或者引起基层以牺牲服务质量来减少费用，都会对教学管理和质量造成严重影响。因此，它们之间收益分配比例，应以双
8、方承担的任务和成本负担为依据。目前，网络教育成本负担还缺乏科学核算，多是约定俗成地进行比例分成，需要通过认真调查论证，不断调整和完善分配格局，为双方的发展创造良好的环境条件。实践证明，科学合理的利益分配还不能完全解决质量管理中的问题。许多地方出现教学和质量管理的粗放化，都是办学者受眼前利益驱动的短期行为，在经费饥渴面前以牺牲质量追求利润最大化，对此又缺乏制约机制。因此，要建立和完善责、权、利对应协调的机制。每个层级有多大利益共享的权利，就必须承担相应的责任。要结合推行全面质量管理，对这些责任明晰化、文件化，制定可操作的考核措施。上层失责的下层可以投诉、索赔，下层失责的上层可以用经济手段追究责任
9、。同时，要注意激励机制的正确导向。有的院校只根据分院、教学点的招生规模在学费分配上给予激励，这是基于规模效益的考虑、却没有与管理水平和质量挂钩的激励措施，往往容易引起重招生、轻管理、轻质量的不良倾向。应当建立推动质量管理的激励机制，通过评估或者质量认证，对服务质量、教学质量高的在利益分配上给予激励。精细管理比粗放管理付出了更多的成本，这种种激励是合理的，从长远着眼，他们为系统带来的品牌效应，将会产生更大的社会效益和经济效益。三、现代远程教育系统的诚信合作机制诚信合作机制，是指在既有利益相关、又无完全刚性的权力约束的合作伙伴之间，依靠诚信的道德精神力量，约束合作行为，正确处理相互关系的一种机制。
10、远程教育系统各个层级组织之间，从某种意义上说，是一种合作伙伴关系。虽然在有些方面存在权力制衡，但在很多方面却不能依靠纪律和服从。在远程教学和质量管理活动中，常常发生上级要求不能做的事，在基层却屡禁不止；基层要求上级履行服务承诺的意见，在那里却终无回音。其深层次的一个原因就在于此。因此，需要在管理活动中运用诚信机制，推动双方执行共同制定的“游戏规则”。诚信合作是双向的。上层组织和下层组织相互之间，既有权利，又有义务。诚信合作要尊重对方的权利，履行自己的义务，在自己的局部利益和系统的全局利益发生冲突时，如何对待权利和义务，是对诚信合作态度的考验。在目前的远程教育系统中，由于上层掌握着招生办学的特许
11、权，合作地位不可能完全对等，下层往往处于弱势，更需要上层组织在诚信合作中率先垂范。诚信合作的基础是道德规范。道德规范是指人们判断一件事情对与错的道德原则或信条，这些信条指导着人们与其他人或者团体交流和相处，并向人们提供了一个判断自己行为是否正确或适当的基础标准。任何一个层级的管理者，在管理工作中，都担负着为社会、为国家教育人、培养人的责任，都在为学生提供一种教育服务。如果每个人都认识到这种社会责任、职业责任、个人责任，把履行这种责任作为一种社会道德、职业道德、个人道德规范来遵守，那么在合作中就有了“不谋而合”的共同语言。双方都有了基于道德规范的行为自律，就会减少组织冲突，合作中的诚信才能真正实
12、现。基于道德规范的诚信合作是有原则的。在目前的成人学历教育中，个别院校和合作者，都从各自的小团体经济利益出发，迎合社会上文凭主义泛滥的思潮，相互默契，放弃质量管理，这种合作违背了基本的道德规范，也就失去了任何的诚信合作的含义。四、现代远程教育系统的竞争机制竞争是市场运行的基本机制。我国实施现代远程教育工程以来，普通高校网络学院纷纷建立，改变了过去现代远程教育领域几乎是电大教育一枝独秀的局面，现代远程教育的发展进入了一个群雄角逐的“春秋时代”，市场竞争日益激烈，任何现代远程教育系统的质量品牌应该也必须在竞争中确立。因此，首先要建立各个远程教育系统之间的外部竞争机制。在网络教育发展的初期阶段，人们
13、往往将竞争目标锁定在办学模式和生源上，特别在生源竞争上愈演愈烈，导致违背建立竞争机制的初衷，引发不正当竞争。一些地方采用低投入和劣质服务的运作模式，借助某些扭曲的社会需求，赢得一时的“生长”空间，而按教育规律办事的地方，采用高投入和优质服务的运作模式，在经济效益对比上反而处于不利地位，往往受到前者的挤压而难于发展，形成劣胜优汰的畸形局面，对教学质量管理造成危害。因此，需要政府加大宏观调控力度，规范办学行为，营造平等竞争的良好环境，将生源竞争、规模效益竞争引导到质量竞争和质量效益竞争的正确轨道上来。其次，要建立系统内部的竞争机制。80年代以来，我国各级广播电视大学的创办完全是政府行为，在当地的办
14、学地位具有很强的行政认定性，内部和外部都缺乏竞争机制。目前，我国现代远程教育形成多元系统并存的局面，外部竞争的加剧，必然推动内部运行机制的变革。系统内部成员身份的终身制会被打破。当招生办学特许权不是稀缺资源时，特许和被特许之间将双向选择。每个远程教育系统需要加大内部组织机构的开放性，利用广泛的社会资源实现系统的资源优化配置，从而形成有效的内部竞争机制。五、现代远程教育系统的外部监控机制为了确保远程教育的教育质量，不仅需要在远程教育系统的内部建立有效的运行机制，而且需要政府和社会对其建立有效的外部监控机制。首先，教育行政部门对远程教育院校的设立和发展要建立准入和协调机制。普通高等学校设立网络学院
15、，除了一般的办学条件，在传播技术和设施以及远程教学资源方面有特殊要求，因此要建立严格的准入制度。远程教育的最大优势在于资源共享和规模效益，教育行政部门要对远程教育院校的教育层次、专业设置、课程资源开发进行协调，从而有利于远程教育资源的优化配置，形成我国优质高效的远程教育大体系。各远程教育院校办学都必须在全国各地建立教学点，对一个地区来说往往造成重复建设，各级政府可以发挥协调作用，引导建立地方远程教育中心和社区学习中心，推动远程教育公共服务体系的建设。其次，要建立评估督导和质量认证机制。目前可以由政府组织专家进行评估，随着远程教育的发展，还应当建立独立的专业评估中介机构。同时，可以导入IS09000质量管理体系和质量认证。评估和认证结果向全社会公开，向教育消费者提供各远程教育机构的质量信息，沟通和协调教育消费者、远程教育机构和市场的关系。并且，通过外部评估和远程教育机构的内部评估相结合，形成外驱力和内驱力，推动远程教育系统教学和管理的持续改进。 -全文完-
