《试论新时期高校内部治理结构的重构与优化》由会员分享，可在线阅读，更多相关《试论新时期高校内部治理结构的重构与优化（7页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、 试论新时期高校内部治理结构的重构与优化 摘要：我国高校传统的行政化内部治理结构，使高校运作中出现了诸多问题，必须进行破除。高校内部治理结构的重构，需要明确高校的非营利组织身份，实行人事制度改革，取消行政级别；建立大学章程，作为“高校宪法”规范高校的整体运行；建立起党委领导下的学校董事会负责制，由校长领导下的分管团队负责执行机构负责日常管理与行政事务的处理，学术副校长领衔的学术委员会服务学术事务的处理，其他各类机构分工负责的内部管理体系。关键词：高校，内部治理结构，重构20世纪90年代以来，伴随着社会主义市场经济体制的确立与深化，以经济市场化、政治民主化和社会现代化为主要内容与趋势，我国的社会
2、体制与环境发生了显著的变化。与此同时，我国高等教育管理体制和办学格局也发生了深刻的变化：高等教育管理权限明显地出现了向地方分权、向高校放权的趋势，社会力量举办高等教育的潮流在兴起，高校之间围绕着财政性教育经费、地方政府扶持政策、社会资源支持以及优质师资与生源等办学资源的竞争日趋加剧。这些宏观、中观层面的社会环境与条件的变化，对长期以来依赖于政府投资举办、习惯于政府集权管理、内部治理高度行政化的我国高校（尤其是公立高校）提出了严峻的挑战。它意味着在高等教育领域的竞争将日趋激烈，在竞争中失败的高校将必须面对生存与存续的风险。由此，对于高校而言，面对全新的外部环境，必须大力进行变革、创新和优化内部治
3、理结构，通过结构重构和制度创新来提高自身的适应生存能力、整体竞争力和发展潜力。一、高校传统内部治理结构的特征和影响任何组织都有一个有效治理的问题。所谓治理，最经典的解释是“一系列活动领域里虽未得到正式授权、却能有效发挥作用的管理机制。”在高等教育领域，我们所言的治理自然是指高校（大学）的治理。而大学治理的基本问题无非就是用什么样的制度来保证大学的目标和理念的实现。从我国的实际情况来看，在改革之前的计划经济时代，为满足高层次专门技术人才的培养，国家投资举办了大量的公立高校，这些高校以事业单位的身份开展教育教学、人才培养和科学研究工作，其突出特点就是事业活动的非产业化、事业主体的国办化、事业机构的
4、行政化、事业经费的供给化和事业资源配置的政府化。这种行政化色彩浓厚的运作模式与管理方式，直至今日仍是我国公立高校的突出特征。2007年上半年我国高校就发生了两件以高校行政化甚至是官僚化体制为“谜底”的事件：其一是3月发生在中国人民大学的张鸣教授痛斥高校“衙门化、黑社会化、帮派化”的“人大内讧”事件，其二是5月份发生在安徽大学的何家庆教授辞职事件。 我国高校的行政化，以公立高校为例（民办高校也在较大程度上存在同样的问题，不过就是程度上的差异），首先突出地体现在高校内部的组织机构和管理体制方面。在高校的组织机构方面，高校作为一个事业单位，不仅单位有明确的行政级别（从处级到副部级），而且高校内设机构
5、亦基本效仿政府系统，设置成具有明确行政级别的职能部门，在部门内部设置具有相应级别的行政领导职务，高校内部的各级管理人员分别拥有从科级、处级、厅级甚至副部级的行政级别。在管理体制方面，大学组织本应拥有的二元化权力体制（行政权力与学术权力）高度重叠，而且是学术权从属于行政权，高校内部权力高度集中，学校内部的各项重大问题（包括学术事务）的决定权均集中于少数行政领导。其次，从高校与政府的关系来看，政府作为公办高校的举办者、办学者和管理者，在政府高校关系中处于绝对的强势地位，高校往往要服从于政府的行政权力。由此可见，我国高校（尤其是公立高校）的内外部治理结构都存在突出的行政化特征。而高校作为以知识、理念
6、、和技术创新为使命，以人才培养、科学研究和服务社会为重任的创新型知识创造与传播组织，客观上需要有独立的人格和地位。因此，在西方国家，大学自治和学术自由是高等教育发展的基本原则。而在我国行政化特征突出的高等教育体系中，以官僚为特征的行政管理成为高校管理的主流模式，大学被整合在这样一个官僚层级的体系之中，从最高教育行政机关到大学基本教学与学术单位，一元化的行政权力自上而下一以贯之。其结果是大学主体性和大学精神的丧失，进而是大学的批判性与创造性亦由之丧失。事实上，对于大学行政化弊病，在2007年3月的“”期间，就有不少人大代表或政协委员公开批评过。二、高校内部治理结构的重构如前所述，高校治理结构其实
7、涉及两个层面，一是外部治理结构，其核心问题是科学界定高校同政府、社会之间的关系。这一治理结构的优化，无疑需要通过深化我国整个高校教育管理体制及相关的法制建设，厘清国家（政府）、社会和高校之间的关系，界定三者之间的权利义务，这显然是一项社会系统工程，远非高校自身可以解决。当然，即便是高校内部治理结构，鉴于这一问题的复杂性，其实也并非是高校自身就可以解决的。但相对于高校外部治理结构而言，在高校内部治理结构的优化方面，高校的主动性更大。我国一些民办高校组织机构与管理方式的改革就充分说明了这一点。因此，高校基于自身发展的考虑，有必要认真思考内部治理结构的重构与优化（当然，在这一改革过程中，政府和社会也
8、应给予必要的关注和大力的支持）。对于高校内部治理结构的重构与优化，我们不妨按以下思路来进行：1.明确高校非营利组织的社会属性，取消其行政级别，全面实行教育职员制，推行教师聘任制，从编制管理的角度破除高校内部的官僚化色彩和“官本位”特征。就我国高校目前的组织属性而言，它属于社会公益类事业单位。但事业单位作为计划经济时代下的过渡性措施，其组织属性十分模糊，并且在实际运行过程中常常产生诸多的问题。例如，它不是政府机构，却存在突出的“官僚化”的色彩；它不是企业，却容易出现的“营利化”的倾向。对比世界其他国家的通行做法，可以预期，我国高校今后改革与发展的终极目标将是发展成为从事提供高等教育这种准公共产品
9、、由政府和社会给予大力支持、独立运作又接受社会监督的非营利组织。因此，在近期之内，我们不妨首先取消其行政级别，加强其机构设置与编制管理，在政府引导下督促其实行教育职员制，推行教师聘任制，破除其行政化的表层体制。这种改革构想不仅有科学价值，而且完全可行。事实上，广东省深圳市早在五年前就已开始了这种尝试。2.在高校机构设置方面，让大学回归其“利益相关者组织”的内在属性，重新规划高校内部的决策层、管理层和相关机构。我国的公立高校在办学过程中必须贯彻我党关于高等教育的方针政策，同时，公立高校由国家（政府）投资举办。因而我国公立高校先行的领导体制基本上党委领导下的校长负责制，表现在学校最高领导层方面，就
10、是学校党委领导负责重大事务的决策，校长（包括副校长、校长助理等）团队负责日常行政管理。但这种体制最大的问题是权力较为集中，行政权力突出，往往严重压制了高校发展所需要保证的学术权力和民主管理，导致高校内部学术权弱化，民主化缺失，影响高校的活力与创新能力。为此，我们不妨在公办高校内部也建立委员会制的最高内部行政决策团队，领导体制则为党委领导下的学校董事会负责制。具体设想是：通过省委组织部门选派和从学校教师代表内部选举相结合的方式产生一个精练的党委班子，原则上37人。党委班子主要负责监督，即监督高校的实际运作是否坚持了党关于高等教育的原则、方针，是否遵循了大学章程的相关规定。除党委书记兼任学校董事会
11、主席外，其他成员不兼任学校行政管理领导职务。学校最高内部行政决策机构为学校董事会。由省委组织部门指派党委书记担任学校董事会的主席，省教育厅选派政府方代表若干名（具体人数考虑学校办学经费中政府财政拨款所占的比重及学校董事会的总人数）担任学校董事会的部分董事职务，高校内部通过教职工代表大会选举产生教师代表若干名担任学校董事会的部分董事职务，省教育厅会通高校协商聘任社会知名高等教育界人士担任学校董事会的独立董事职务，对高校进行规模较大的资源支持的社会其他组织选派自己的代表担任学校董事会的部分董事职务，甚至高校学生亦可选举自己的代表进入学校董事会。学校校长的产生则可以由学校董事会选举产生（但不得是主席
12、或学术副校长），也可以直接从高校外部选聘，校长一般均进入学校董事会担任董事。如此一来，学校董事会作为学校最高行政决策机构，其代表涵盖了政党、政府、社会出资者、社会公众、教职员工、学生等高校所有利益相关方，其代表来源也更广，代表性更强。3.通过建立大学章程，明确规定高校的宗旨与使命、组织机构、各利益相关方的权利义务、运行机制（包括决策、执行与监督）等内容，作为规范高校运作的“学校宪法”。同时，为确保高校内部学术权的独立与权威，可以规定由学校董事会从社会聘任教育界知名人士担任学术副校长。学校内部涉及学术事务，交由由学术副校长领衔、各层次教师代表构成的学术委员会完成实质性的决策，其后由学校董事会按规
13、定程序完成程序型操作。西方国家的高校为落实其学术自由和大学自治的理念，一般每所大学都结合自身的实际，在国家有关高等教育的法律法规的规范下，自行制定本校的大学章程，作为规范本校运作的“学校宪法”。我们不妨学习这一作为，其优势是一者可以为学校运作确立一个公开的规则，二者有利于破除高校的官僚化，培养高校民主与法治的风格。同时，为确保高校学术权能实质性发挥作用，我们必须在以学校董事会为核心构建起高校最高行政决策机构的同时，结合我国高校实际建立起拥有较高权威和较大权力的学术权力机构学术委员会。学术委员会可以由党委书记任名誉主席，由外聘的高教专家担任主席（兼任学术副校长），由教职员工代表大会选举产生的各层
14、次教师代表（不得兼任学校行政管理人员）为成员。在学校内部的学术事务的决策与管理领域，学术委员会发挥主导作用。这样一来，可以极大地通过以教师为主体的学术委员会来管理学校内部的学术事务，调动广大教师的积极性。4.对于高校内部的日常管理机构，则应本着精简、高效的原则，按团队化、扁平化的组织模式来设置。根据高校以教学、科研与社会服务为三大职能的实际，将高校各项事务进行分类管理，分别设置人员精练的小团队来负责常规管理。我国高校目前一般是设置分管教务、科研、人事、财务、学生工作、研究生培养、基建、设备、国际合作等职能部门，其下设置若干科室。这些部门构成校长领导下的行政管理系统。其弊病是综合协调困难，组织僵
15、化，灵活不足，效率不高。借鉴西方国家、我国香港地区及内地一些民办高校的做法，我们不妨本着精简、高效的原则，从高校人才培养、科学研究与社会服务的三大职能出发，将高校内部的各项常规管理事务整合成教学事务、科学研究、学生服务、教师服务、社会服务、综合保障等六块，分别设置六个办公室，作为校长的工作机构，接受校长的领导。各个办公室根据工作量与工作难度，配置相应的人员，但一般每个内设机构原则上不超过15人。此外，在人员配置上，为有效压缩编制、节省开支，还可以安排品学兼优的研究生担当非全日制职员，充实到以上办公室中。至于高校的后勤事务，原则上应实行社会化改革，实行“外包”操作。5.本着决策、执行（管理）与监
16、督分离的原则，在构建高校内部治理结构时，还需高度重视高校内部监督机构与机制的建立。高校内部倡导民主监督，实行投诉、申诉、检举等办法，设置高校管理监督委员会。为强化对高校管理工作与事务处理的民主监督，高校设置民主监督委员会，直接接受学校董事会的领导。民主监督委员会由35名正式委员和同样人数的非正式委员构成。正式委员从普通教师中选举产生，非正式成员从学生群体中选举产生。两类委员分别负责接受来自教师和学生两方的各类提案，重大问题提交师生权益保障委员会或直接报送至学校董事会讨论。监督的具体方式为投诉、申诉、检举等。6.对于目前高校内部的党务机构，应该通过改革工作方式、提高工作效率，在确保完全基本工作的前提下，将组织、宣传、统战及民主党派基层组织整合成一个办公室，人员配置35人。为体现党对高等教育的领导，高校内设置党务部门无可厚非，但机构与人员不宜配置过多。可以将大多数高校现有的党委组
