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1、 试论教育综合改革的基本特征 摘要：教育综合改革具有七大基本特征：第一，以教育制度创新为本质；第二，以多领域全方位协同推进为基本内容；第三，以统筹兼顾、综合配套为方法论；第四，以顶层设计与试点先行相结合为基本原则；第五，以追求教育制度创新红利为动力机制；第六，以教育现代化为战略目标，实现中国教育梦；第七，以制度创新增长极原理为理论根基。关键词：教育综合改革，制度创新，综合配套，试点先行一、以教育制度创新为本质中国教育改革采取的是一种“先易后难”、“先边缘后中心”的渐进式改革路线，在过去的30多年里取得了重大进展，并逐步将中国教育改革推向了“深水区”1：第一，在“上学难”得到基本缓解的同时，将“
2、上好学难”推向了当前教育改革的主题，由此引发了对大力发展优质教育资源的关注，对优质教育资源机会公平的关注，进而使得教育质量与教育公平成了交织在一起的公众议题；第二，解决“上好学难”的根本途径在于通过内涵式发展提升教育质量，这种艰巨任务常常需要较长的建设周期，这与公众对优质教育的迫切需要和部分学校与政府的急功近利形成强烈反差；第三，教育利益相关者不断增多，其利益诉求不断多元化，因而进入了教育利益纷争的“深水区”；第四，教育体系内部改革的关联度不断增强，单项改革难以深入，迫切需要基于顶层设计的教育综合改革；第五，教育与经济社会的联系更加紧密，教育改革已远远超出教育范畴，迫切需要与其他社会领域的改革
3、统筹兼顾、协同处理2。步入“深水区”的中国教育改革需要新的改革动力、新的改革思路、新的改革示范，因为在“浅水区”所使用的单项改革、单兵独进、局部突破办法在各种矛盾错综复杂、深层矛盾必须从根本上加以解决的“深水区”已经失效。“教育综合改革”是中国教育改革进入“深水区”而提出的教育改革战略，其目的在于通过教育综合改革试点的“先行先试”，进行制度创新，形成教育制度创新增长极，并通过国家的顶层设计将试点的成功经验进行推广，从而实现教育改革的整体推进。从这种意义上讲，教育综合改革的本质是制度创新，教育发展的动力根源于制度创新，即通过制度创新来推动整个教育改革的顺利进行。这既是国家综合配套改革在教育领域的
4、具体化，又是中国教育领域各种深层问题、矛盾催生的必然选择：一方面2005年以来国家所启动的“国家综合配套改革试验区”是国家建立的以制度创新为主要动力和本质特征，通过先行先试的示范带动作用而对全国经济社会发展带来深远影响的实验区3。这使得嵌套在国家综合配套改革之中的教育综合改革必然遵循以制度创新为本质特征的改革新模式，进而形成整体上的综合配套与协同处理；另一方面教育综合改革以制度创新为本质特征和着力点，它不仅仅是国家综合配套改革逻辑在教育领域的具体化，更是教育改革的必然趋势，因为教育制度改革是教育改革最难啃的硬骨头，是教育改革能否进行到底的关键，是从根本上解决当前中国教育问题的症结所在：“要解决
5、当前中国教育所面临的问题，需要以人才培养体制改革为核心，以教育体制改革试点为突破口，以制度建设为导向。”4二、以多领域全方位协同推进为基本内容教育综合改革的最大特点在于其改革内容的综合性，它不是对某种或某个单一教育改革对象进行的教育改革，而是对教育系统所包含的各种各类教育改革对象所进行的全面把握与协同处理：第一，从区域角度看，教育综合改革不是某个区域的改革，是各种区域的综合协同改革：既包括发达地区的教育改革又包括中等发达地区与欠发达地区的教育改革，既包括城市教育的改革又包括农村地区的教育改革，既包括中心地区的教育改革又包括边远地区的教育改革，这些不同区域的教育问题在教育综合改革中得到了通盘考虑
6、与统筹处理；第二，从层次类型角度看，教育综合改革不是哪一层次的改革，而是各个层次的教育协同进行的综合改革：学前教育、义务教育、高中教育、大学教育、职业教育、继续教育、特殊教育、民族教育这些教育领域被同时纳入到教育综合改革的范畴，得到了整体设计与协同处理；第三，从要素角度看，教育综合改革虽然以教育制度为着力点，但并不仅仅包括教育体制机制的改革，它是以教育制度为突破口，同时对教育观念、教育活动（包括教育活动所涉及的主体、客体、媒介、资源等因素）进行的协同创新；第四，从体制机制角度看，教育综合改革不是对某一教育体制机制的改革，而是对人才培养体制机制、考试招生体制机制、现代学校体制机制、办学体制机制、
7、教育管理体制机制和教育保障体制机制等各级各类教育体制机制的整体设计与协同处理；第五，从社会系统角度看，教育综合改革不是仅仅站在教育系统自身角度孤立地“就教育论教育”式的改革，而是将教育系统嵌入到社会系统之中的“嵌入式改革”，它要求教育改革与其他社会领域的改革相互协同与联动。这些不同教育区域之间的关系、不同教育层次之间的关系、不同教育要素之间的关系、不同教育体制机制之间的关系、教育系统改革与整个社会系统改革之间的关系，以及这些领域之间由于相互嵌入而形成的错综复杂关系都成了教育综合改革不可缺乏的组成部分，都成了教育综合改革通盘考虑的对象，都成了教育综合改革协同处理的内容。从一定意义上讲，教育综合改
8、革不是就某个、某些或某种、某些种类的教育区域来谈论教育改革，不是就某个、某些教育层次来谈论教育改革，不是就某个、某些教育要素来谈论教育改革，不是就某个、某些或某种、某些种类的教育体制机制来谈论教育改革，不是就某个、某些或某种、某些种类的关系来谈论教育改革，而是将教育系统的各种因素以及它们之间的关系通盘考虑与协同处理，而是将教育系统嵌入到社会系统之中的通盘考虑与协同处理。这种通盘考虑与协同处理，不是为了解决教育的某个区域、某个类型、某个层次、某个要素存在的问题，而是从根本上解决中国教育普遍存在的深层问题，从整体上推动中国教育的全面提升和真正转型5。三、以统筹兼顾、综合配套为方法论教育综合改革的方
9、法论是统筹兼顾、综合配套，它是科学发展观在教育综合改革领域的具体化，旨在通过制度之间、项目之间、措施之间、要素之间、部门之间、点面之间、理想与现实之间、系统与环境之间、理论之间、区域之间等方面的统筹兼顾、综合配套，将各种相互联系的要素与关系纳入教育综合改革的视野，使这些要素与关系在整体结构中得到协同处理，在动态生成的过程中得到协同处理，从而促使教育系统发生结构性转型、升级，促使人民对教育的满意函数发生质的飞跃。当前的教育综合改革，要着重处理好制度之间的统筹兼顾、综合配套：从教育系统自身角度看，各种不同层级、不同类型、不同领域的教育制度之间构成了一个具有结构性联系的教育制度体系，每一项教育制度都
10、镶嵌在与其它教育制度的关系之中，镶嵌在教育制度的整体之中，从而使对任一教育制度的改革都必须通盘考虑其它相关教育制度的联动，必须促使整个教育制度体系的优化升级，并在整体优化升级中达成对局部制度的改善；从教育系统与整个社会系统的关系角度看，教育制度系统作为社会制度系统的一个有机组成部分，镶嵌在社会制度系统之中，因而必须将教育制度改革纳入到与其他社会制度之间的关系之中、纳入到社会制度系统的整体之中进行通盘考虑与协同处理，在协同创新中促使教育制度得到优化升级，促使相关的其它社会制度得到优化升级。单子式的教育制度改革之所以难以取得成效，其根本原因在于因缺乏联动而受到其它相关教育制度的阻碍与制约，受到相关
11、社会制度的阻碍与制约，这就要求进行教育制度改革时必须注意基础教育、高等教育、职业教育、特殊教育、继续教育、民族教育各领域内部诸种教育制度改革之间的联动，以及各领域之间诸种教育制度改革的联动，必须从教育制度系统的整体角度通盘考虑与协同处理诸种教育制度改革的联动效应。不但如此，教育制度改革还须考虑与社会用人制度、财政投入制度、社会保障制度、户籍制度等其他社会制度改革的联动。因此，教育综合改革必须从教育系统的整体角度协同考虑与处理各种具体教育制度改革，必须从与其它社会制度的关系角度协同考虑与处理教育制度改革，必须将自身置于国家的综合配套改革之中协同考虑与处理教育制度改革。鉴于此，教育综合改革不仅要求
12、教育系统内部各个教育部门之间的联动，而且要求社会其它部门的参与；合作，要求更高层级的领导部门来协调教育部门与其它社会部门之间的互动与合作：2010年成立的中国国家教育体制改革领导小组，便是由中央政治局委员任组长，中央组织部、中央宣传部、中央编办、发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、人力资源社会保障部、农业部、法制办、国研室、中科院、社科院、工程院、发展研究中心、自然科学基金会、共青团中央、中国科协等20个部门共同参与的联动改革小组。此外，还要注意做好其它两方面的统筹兼顾、综合配套：一是技术、制度与观念三者之间的协同。教育综合改革以制度创新为本质，并不意味着教育综合改革的
13、目的仅仅通过制度创新就可以达到。要推进教育综合改革顺利进行，必须具备与制度创新相配套的观念与技术，从而有效整合观念、制度与技术三种力量，使教育综合改革不仅具有合法性而且具有可行性。二是本土化与国际化之间的协同。推动教育综合改革，必须做到本土化与国家化之间的协同：一方面通过合作办学、聘请专家、合作与交流、互派留学生、翻译著作、与国际组织合作等形式充分利用国外资源，为我所用，将其精华本土化为自己的有机组成部分，同时不被西化；另一方面要注意继承中国民族的文化精髓，塑造中国人的民族性，与此同时反对一味排斥外来优秀文化的民粹主义6。 四、以顶层设计与试点先行相结合为基本原则在上下关系上，教育综合改革的根
14、本特征在于顶层设计与试点先行相结合，二者之间形成良性互动：顶层设计之中渗透基层参与的积极性与自主创新的智慧，在试点先行之中蕴含着国家的赋权与支持、“以点带面”与渐进改革的政治智慧。“顶层设计”的主要表现有四：第一，改革项目的顶层设计。按照教育规划纲要的总体部署，教育体制改革的具体内容包括专项改革试点、重点领域综合改革试点和省级政府教育统筹综合改革试点三个类别，这些改革内容都是国家顶层设计的结果，不但如此，每年的具体改革内容亦是国家顶层设计的结果，并在今后几年以教育部的“1号文件”形式出现。第二，试验区的顶层设计。在教育改革试验区的选择上，国家按照“自愿申报、专家评审、协商论证、综合平衡、统一部
15、署”的原则对全国范围内的试验申请单位进行的总体规划，从而初步形成了425个试点单位的教育综合改革试点体系。第三，试验方案的顶层设计。各试验点的实验方案，是在国家教育体制改革试点总体方案的指导下进行的，所形成的初步方案要提交到国家教育体制改革领导小组并接受相关专家的评审和指导，其修改完善建议返回试验点做进一步完善，完善后的实验方案再次上报并接受二次综合评审，综合评审组就试点方案的改革措施、配套政策、保障条件等进行再次论证并将进一步的修改完善建议反馈给试验单位进行完善。第四，改革推进思路的顶层设计。教育综合改革是从三个层面系统推进的：“一是重大标准、重要制度的改革，以及复杂、敏感、系统性强的改革，
16、由国家层面进行统筹谋划、实施；二是对一些重点领域和关键环节的改革，由省级人民政府和中央有关部门在国家指导下开展试点，取得经验后，再总结推广；三是各地各校结合自身实际，根据教育规划纲要的要求，自行组织改革试验。”7“试点先行”的主要表现亦有四：第一，在现有教育体制的空白区，试验区有权先行探索，即先行进行空白区的制度设计，并在自己的试验区内先行实施这种新制度，国家的主要责任在于保护试验区改革的积极性，在于将这种制度创新提炼成可以推广的先进教育体制。第二，在现行教育体制下，试验区有权率先打破现有教育体制障碍的权利并享受由此带来的制度收益：当打破现行教育体制所带来的制度收益大于打破现行教育体制的成本时，人们常常倾向于打破现有的教育体制，并带来教育体制的变迁机会。国家的主要责任在于为试验区颁发这种“改革试验许可证”，以使试验区可以突破改革的“禁区”。
