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1、 试论教育中介组织在高等教育拨款中的作用 摘要：对教育中介组织的概念进行了界定，分析了我国教育中介组织产生的社会背景及主要功能；结合国外教育拨款中介组织的具体运行对教育中介组织在高等教育拨款中的作用进行了具体分析，并提出了可资借鉴的地方；结合北京市政府职能转变和高等教育改革发展的实际，探讨了成立相对独立的高等学校拨款机构的设想。关键词：教育中介组织，高等教育，拨款随着我国高等教育的快速发展和教育改革的不断深化，教育理论界和教育管理部门开始重视并积极培育教育中介组织，力图通过发挥中介组织的作用促进政府职能转变的落实，保障高等学校依法自主办学的权利，并且使高等学校真正成为知识创新、科技创新的基地。
2、那么，教育中介组织如何产生和发展？其性质和功能应如何确定？如何通过教育中介组织的建立促进北京高等教育拨款体制的改革？国外在发挥教育中介组织作用方面有哪些可以借鉴的经验？本文拟对这些问题做一些初步探讨。一、我国教育中介组织的兴起与发展（一）教育中介组织概念的提出中文中教育中介组织的概念主要来源于对“intermediary bodies（中介团体）”、“buffer organization（缓冲组织）”英文名词的翻译。这两个概念最初来自于伯顿克拉克。他认为，“它可以作为学术权威协调的一种方式，连接大学和政府，因此，最初的缓冲型中介组织的范围只限于政府与大学之间由学术专业人员组成并具有协调功能的
3、团体或组织”。最早在我国提出类似概念的是王一兵（1990），他在评述西方主要市场经济国家教育运行机制中社会参与问题时，举例提到了在高等教育领域有“一些起中介作用的机构”作为第三种力量影响学校的微观管理。20世纪80年代中，中共中央关于经济体制改革的决定中提到了“社会中介组织”这样的概念，这种中介组织主要指经济方面。而在政府文件中正式使用“教育社会中介组织”的概念，是在1994年国务院关于（中国教育改革和发展纲要）的实施意见中“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格
4、证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理作用。”（二）教育中介组织的概念界定自20世纪90年代以来，教育理论界对教育中介组织概念的界定，主要是在参照社会中介组织理论和对国外教育中介组织研究的基础上进行描述的。到目前为止，尚无统一的定论。综合国内对教育中介组织的界定，主要有如下几种提法：一是“缓冲器”说。“教育中介组织，在西方被称为中介团体，缓冲组织，其主要目的是为了缓和政府与高校之间的矛盾。”这种认为教育中介组织是政府与学校“缓冲器”的观点在我国被广泛接受，并理解为是教育中介组织性质的关键所在。二是媒介说。“教育中介组织，是在教育、社会活动中和法定程序上起居间媒介或合法介入的组织。”三是间接
5、管理机构说。“中介机构不仅是政府和大学之间的缓冲组织，而且是政府和大学之间的，对高等教育不具有直接的行政权力，但对高等教育管理产生重大影响的组织。”（三）我国教育中介组织产生的社会背景1.教育中介组织是政府转变职能，推进教育管理体制改革的重要产物。在传统计划经济体制下，我国高等教育实行高度集中的管理体制，学校是行政部门的附属物。随着政治、经济体制的改革，社会资源分配的基本形式发生了重大变化，政府的职能适应市场经济体制的建立而发生转变。政府职能的转变在高等教育管理领域中主要体现为政府对高校的管理要“管办分离”，即改变以往政府统得过多、管得过死的局面，“由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款
6、、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。”正是在这样的市场经济条件下，呼唤一种非行政管理组织和社会化服务组织等社会中介组织形式的产生，以实现政府教育决策的科学化、民主化而成为教育管理体制改革的重要内容。2.教育中介组织是厘清各行为主体利益，协调大学与政府、市场、社会关系的迫切需要。在政府职能转变的背景下，需要把政府原来承担的一些不必要的职能转移到新的机构，那么从政府中分离出来的管理责任由谁来承担呢？一部分属于大学自主决定的有关权力和责任应该由大学自己负责，而还有一部分大学无法承担的责任和从大学中分离出来的责任，又由谁来承担呢？当大学的地位相对独立，其和政府、市场以及社会的关系
7、发了新的变化之后，谁来协调大学与这些行为主体的关系呢？面对高等教育的这种变化和迫切需要，建立“社会中介机构”的理念得到了教育研究人员和实际工作者们的关注。从这个意义上讲，社会中介组织是在社会转型时期，协助高校适应制度和社会环境的变化，实现自我调节、自我发展的一个新生事物，是我国社会变迁过程中的一项制度安排。3.教育中介组织是适应政府管理现代化的世界发展趋势，吸引社会各界参与教育决策和管理的重要组织形式。面对飞速变化的世界，如何提高政府效能，在当前成为一个世界性的问题。目前，有关政府管理现代化问题的探讨日益深入，人们更加重视非政府公共部门在社会经济发展中的重要作用。综观世界各国政府的教育管理职能
8、发展趋势，至少有两个特点：一是社会对教育管理的参与日益广泛，参与人员的代表面日益扩展，不仅有教育界的专业人士和家长代表参与，而且越来越多的经济、科技、行业协会等方面的人士也参与其中；二是社会各界在参与教育事务的范围及作用的发挥方面也有很大的扩展，涉及政府重大教育决策的制定、高等教育发展方针的制定、教育经费分配、教育质量评估、学校内部管理等方方面面政策的制定。在这种背景下，广泛建立和健全各类教育中介组织正在成为确保社会各方合理有效参与教育管理的重要组织形式。4.教育中介组织是提高教育质量和管理水平，为教育主体提供社会化专业服务的有效途径。政府对高校的干预不是万能的，在市场经济日益发达的今天，政府
9、也必然要面临干预的失灵，因此，不同程度地发挥以市场机制为主导的非政府公共部门的作用，强调其在提供社会化专业服务方面的特性，以取代原来政府公共部门的非专业化服务模式显得尤为重要。因此有学者认为“教育中介组织是在教育主体中逐步分离出来的、专门为教育主体提供社会化服务的组织，是介于教育行政机关与学校之间、学校与学校之间、学校与社会其他组织或个人之间的组织，是以从事咨询、指导、评价等信息服务为主的经营性组织。强调教育中介组织既不是行政性组织，也不是学校性质的组织。它既不具有行政管理职能，也不具有育人职能，而是与这两种职能发生密切联系、自主经营的服务性组织。它不是某个组织的名称，而是从事教育中介组织活动
10、并形成职业化、专业化的一类组织的总称”。二、教育中介组织与高等教育拨款综合相关研究，目前我国学者一般认为教育中介组织的功能主要集中在六个方面：社会服务功能；评估鉴定功能；社会沟通功能；市场调节功能；科学研究功能；利益诉求和维权功能等。而在这六大功能之中，评估鉴定功能受到广泛重视，因而评估类的中介组织居多，如部分省市高等教育评估事务所的蓬勃兴起，就是与我国当前教育中介组织的现实发展密切相关的。从目前来看，这些教育评估中介组织无论是带有官方背景的，还是纯民间性质的，无论是以接受委托或授权开展评估业务的，还是以学术研究为主要任务的，它们的行为都具有相对的独立性、客观性和技术性，都只履行为政府和学校提
11、供教育质量评估、鉴定的单一功能，与对大学的行政管理包括拨款及相关的投入决策基本没有关系。但是，从世界其他国家的实践来看，许多国家政府开始赋予评估以第二重功能，即将大学的办学质量评估结果与财政拨款密切结合，以促进高等学校的办学效益的提高，建立科学合理公正的拨款制度，部分改善经费短缺的状况。由于我国长期处于教育经费投入不足的状况下，尽管政府努力增加对高等教育的投入，但是与实际需求相比差距较大。由此造成投入与产出、投入与管理、投入与效益不成比例。随着经济发展的加速，教育经费总量增多，使一部分地区开始考虑将办学质量与经费投入相联系。因此，吸收借鉴国际先进经验，结合我国的具体实际，形成具有中国特色的教育
12、质量评估和财政拨款相结合的有效机制，不仅是我国未来教育中介组织发展的合理趋向，也是教育管理体制改革的重要内容。此外，值得注意的是，随着高等教育规模的不断扩大和教育经费的增多，时代赋予教育中介组织另一与高等教育拨款密切相联的功能，那就是依托中介组织对经费进行分配，甚至有的教育拨款中介组织就是以分配经费为主要任务，以此提高经费拨付的合理性。从世界其他国家教育中介组织的实践来看，一些教育中介组织往往承担多重职能，如现在的英国高等教育基金委员会，既承担着为大学拨款的任务，又负责对大学的评估监督工作。三、国外教育拨款中介组织的具体运行从国际高等教育拨款机构设立的经验来看，世界上很多国家在政府与大学之间建
13、立了拨款中介机构（又称“缓冲器”），如拨款委员会、教育基金会等，处理一般性和专项拨款的决策。这类组织的典型是英国的英格兰、苏格兰和威尔士高等教育基金委员会，美国某些州的高等教育管理委员会或协调委员会，日本的国立学校特别账户以及印度的大学拨款委员会。这些组织充当了学校和政府间的“缓冲器”，既有利于维护高校的自由，政府又能施加影响，其组织模式为大多数国家认可和采纳。下面仅以世界上最为典型的英国的独立半官方组织高等教育基金委员会为例，来阐述国外教育拨款中介组织的具体运行情况。（一）英国高等教育基金委员会的具体运行情况1.高等教育基金委员会的演变过程。英国高等教育基金委员会经历了3次变迁：第一阶段（1
14、9191989年）。早在1919年，英国成立了隶属于财政部的对大学实施拨款的中介组织大学拨款委员会（UGC）。1964年教育和科学部成立，大学拨款委员会改属教育和科学部。1989年大学拨款委员会由大学基金委员会（UPC）取而代之，负责分配大学的教育经费。第二阶段（19891993年）。随着英国高等教育的改革和发展，1993年根据议会通过的高等教育一个新的框架白皮书的要求，英国大学基金委员会分成了英格兰、苏格兰、威尔士3个独立的高等教育基金委员会（HEFC），担负起对相应的高等学校进行基金资助的责任。第三阶段（1993年至今）。三个高等教育基金委员会都有自己的内部机构，各自独立运作。2.高等教育
15、基金委员会的性质。高等教育基金委员会不是一个政府部门，它们对议会负责，由议会决定拨款额度，教育和科学部对它们没有实际的控制权，同财政部的关系也仅仅是通过财政备忘录而确定。它们在政府和高等学校之间扮演缓冲器的角色。3.高等教育基金委员会的内部结构。英格兰、苏格兰、威尔士3个独立的高等教育基金委员会（HEFC）的内部结构虽然不同，但基本上大同小异。以英格兰高等教育基金委员会（HEFCE）为例，其成员包括大学副校长、政府官员、学院院长及工商业界代表等。这些委员部分需由政府任命，部分由有关团体推选。HEFCE下设若干个分委员会和工作小组，如质量评估委员会、审计委员会等。4.高等教育基金委员会的主要职责。为教学和科研分配资金；促进高质量的教学与科研；鼓励与工商界和社区的合作发展；就高等教育机构的需求向政府提供建议；向学生公示高等教育资源的质量；确保公共拨款的合理使用等。5.高等教育基金委员会的拨款程序。基本程序是：议会批准与政府提出年度拨款数额与基金委员会负责资金分配与高等学校。总之，从英国高等教育基金委员会十多年的拨款经验来看，它对英国高等教育的发展起到了举足轻重的作用。（二）英国高等教育拨款模式对我们的启示1.这种中介（缓冲）组织是自治的法人，拥有的实际权力较大，它不仅拥有宪法保护的拨款权力（是通过高等教育法案成立的），还肩负着保持大学拥有办学自
