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1、 试点学院改革下的大学二级学院治理 摘要：教育部试点学院改革在招生、人才培养和教师管理方面取得了丰富的成果，但在学院治理方面重视不够。学院治理的问题主要表现为学院主体地位彰显不足、学院权力体系不够清晰、权力运行机制不完善、监督机制不健全。因此学院改革的下一步重点是优化治理结构，赋予学院主体地位，理顺学院权力体系，加强学院民主治理，完善民主监督体制，形成党委领导、教授治院、院长执行、民主监督的学院治理体系。关键词：试点学院，学院治理，分权，教授治院基金项目：安徽省哲学社会科学规划项目“大学内部治理现代化：横向分权与纵向分权研究”（AHSKQ2016D43）；安徽省高校人文社科重点项目“大学内部治
2、理中重心下移策略研究”（SK2015A97）。作为党的十八大提出的“深化教育领域综合改革”的内容之一，2012年教育部印发了关于推进试点学院改革的指导意见（以下简称意见），提出了一系列试点学院改革的思路，为试点学院提供了多项优惠和保障条件，并选择了清华大学理学院等17个单位作为首批学院改革试点单位。经过近五年的实践探索，积累了不少改革经验，但在学院治理方面还有待进一步优化。一、试点学院改革（一）试点学院改革经验根据意见规定，试点学院主要开展本科教育相关改革，内容包括招生、培养模式、教师管理、学院治理四个大的方面，按照意见提出的24项具体改革措施及其所赋予的学院职责权限，各试点单位结合实际的积极
3、探索取得了一些成功的经验。在招生录取改革方面，大部分学校都实行了初次招生与二次选拔的改革，如北京航空航天大学能源与动力工程学院组建的“吴大观英才班”；还有将招生与中学教育衔接的改革，如同济大学土木工程学院实施了“苗圃计划”，通过大学教授、实验室进中学，促进了高中与大学教育的衔接。培养模式的改革是意见提出的四个方面改革中取得最为丰富成果的改革内容，除了导师制、小班教学、学分制、合作培养等意见提出的改革外，各试点学院还进行了很多有益的探索。华中科技大学光学与电子信息学院社区化育人模式更是特色鲜明，学院大学生社区文化中心组织各类社区文化活动，促进学生成长、成才、成人。天津大学精密仪器与光电子工程学院
4、突出课外科技创新实践和校园文化生活，培养优良学风和学院精神文化，服务人才培养目标。教师选、考、评制度改革涉及到全体教师利益，改革难度较大，遇到的阻力较多，但试点学院的改革还是有不少经验和成果。北京交通大学经济管理学院推行“AB”双轨教师考评和薪酬体系，A轨为传统考核，B轨为国际模式，实现传统工资制和年薪制相结合的薪酬体系。学院内部治理方面，意见给出的具体措施最少，只有三条，但这也是改革难度最大的地方。从各类试点学院相关资料来看，这方面的改革最为趋同，主要都包括两个方面：一方面是制度上的授权，提倡学院按照章程自主管理；另一方面就是建立和完善各类委员会，实施教授治学。除此之外，几乎没有其他类型的改
5、革措施，可以说改革的力度远不及之后推行的高校全面深化综合改革政策，而这种趋同和改革力度的欠缺正体现了试点学院改革的问题。（二）试点学院改革的问题从意见来看，试点学院改革的四个方面的内容是有机联系的，人才培养是核心、目标，能够招录优秀的、符合学院要求的学生是前提，教师管理和激励是创新性人才培养的关键，而学院治理是保障，更是基础。人才培养的核心要落实在人、财、物、信息、权威等基础资源之上，要落实在教师学术能力上，人、财、物、事四权的正确行使，资源的有机整合和利用，教师学术水平的提升，都要依靠现代化的学院治理体系，因此试点学院改革的问题就是学院治理体系。第一，忽视了学院治理的重要性及意义。学院治理最
6、基本的要求是有效组织并充分利用好学院的财、物、权，实现人与事、事与人的对应，调动人的积极性，从而实现学院各项发展目标。“创建有利于提高教学质量和学术水平的基层学术组织及其运行机制，突破制约学术功能充分发挥的体制性障碍，已经成为我国高校当前改革发展的战略重点。”1学院治理是学院科学研究、人才培养和社会服务能力水平的基础和保障。一方面试点学院改革赋予学院更多资源、权力，需要通过有效的治理活动整合这些资源，才能实现其应有的效率和效益，避免资源浪费和权力滥用。另一方面，“所谓大学者有大师之谓也”，学院治理要素中最重要的是人，尤其是教师，试点学院改革既强调赋予教师学术自治、自主权，又提出要通过制度激励教
7、师积极性，正是体现了对教师治理的重视，体现了治理的重要性。资源的整合、教师学术自由的保障与激励，都要依赖于权力体系明确，需要规章制度的保障，而试点学院改革并没有突出学院治理改革正是对这种战略意义认识不足所致。第二，对学院治理体系的认识有所偏差。学院是学术活动相对集中的地方，学院治理的关键在于权力体系的构建，即要符合学术活动特点，并能张扬学术权力。某试点学院改革经验的成果中，将“完善专职委员会等机构建设”“鼓励跨学科交流”“推进跨机构培养”三个方面作为完善学院内部治理结构的措施2，显然是偏离了学院治理的主题，该表述中后两个方面是学术研究和人才培养，而非治理，治理亦非简单的机构建设，关键还是明确各
8、类委员会、党、政的权责范围及相应权力运行机制。有的试点学院认为“增加了对教学、科研以及标志性成果的量化要求，极大地释放了教师潜能，调动了教师教书育人的积极性和创造性，为引进人才和高水平教师提供了平台和发展空间”3，这样的理解既违背了学术管理、学术活动的特点，又偏离了教师激励的目标。还有将“国际人士参与学院发展咨询的机制初见成效”作为“学院治理结构逐步走向国际化”的证明4，同样是对国际化学院治理结构的误解。因此学院治理优化的道路将仍很漫长。第三，教授治学落实不力。教授治学是我国现代大学制度建设所追求的重要目标，更应是学院治理改革的重要目标，教育部高等学校学术委员会规程明确提出学术委员会“统筹行使
9、学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权”，很多试点学院并未凸显学术委员会的地位和意义。同济大学和天津大学的试点学院，学术治理改革的目标都是教授治学，且思路和权力完全一致，即“赋予院学术委员会在学科建设、人才培养方案、专业或重要学术机构设置等方面的审议权，在学术评价标准、岗位聘任和考核条件等方面的审定权，在维护学术道德规范、调查学术争议方面的仲裁权；规定院学术委员会为学院学术发展提供咨询和建议的义务”5，但并未体现决策职权。教授治学的核心是学术决策权，审议、审定、仲裁等权力定性模糊，对教授治学目标意义不大。二、学院治理的现状和问题试点学院改革单位都将学院治理作为改革的附属措施，并未深入研究和推动
10、学院治理模式的变革，而之后的校院两级管理体制改革比试点学院在这方面的改革进步了许多，有不少大学都提出“院办校”或“以院建校”之类的改革思路，体现了学院治理在人才培养和大学办学水平方面的重要地位。但目前的学院治理仍是大学内部治理的薄弱环节，即使有先进的理念的地方，学院治理水平依然不高。第一，学院主体地位彰显不足。学院制是我国大学组织结构的基本选择6，学院是大学的办学主体，但不管是试点学院还是现行校院两级管理体制下，都不同程度存在权力集中于校级的问题。学院缺乏足够的人、财、物及制度等资源，学院权力有限，发展空间受阻。算上学校行政部门，大学实施实质上是三级管理体制，学院主体地位更为弱化。受制于权力、
11、资源的集中化，学院工作局限于执行甚至是敷衍学校制度，缺乏自主运行的活力。近几年的学院治理、大学内部治理改革，学院权力有所扩张，但仍未改变学院责大权小，责、权、利不统一的问题7，学院仍以事务性权力、学校不好处理的工作为主要内容。第二，学院内部权力体系不够清晰。学院与大学一样，同时存在政治、行政和学术三类权力体系，目前这三类权力体系关系不够明确，在理论和实践中存在较多分歧，到底以谁为中心存在不同观点。理论上分为教授治院和教授治学，教授治院提倡以学术权力为中心，学院重大问题由学术权力的代表者教师来决策，但这与学院党政联席会议制度不相一致。教授治学观点认为三权应该分立，各司其职，但三权的区分，尤其在学
12、院层面，由于界限模糊、相互交织，根本无法彻底分离。实践中，新中国成立之后，系主任负责制、党委领导下的院务委员会负责制、党委领导下的院长负责制、院长负责制、党政联席会议制度等，都曾在不同时期推行过，也都存在各自不同的问题。第三，权力运行程序、机制不完善。许多二级学院治理的制度尚未健全，表现出“人治”的特性8。有研究指出，作为大学内部治理基本依据的大学章程，仅有29%的章程对学院党委权力范围有比较明确表述，15%的章程未对其进行表述；仅有23%的章程对学院行政权力进行了界定，有14%的章程未涉及二级学院行政权力，更不要说议事程序和运行机制了。9根据中国共产党普通高校基层组织工作条例（中发20105
13、号）文件规定，党政联席会议制度是学院重大决策基本制度，但党政联席会议由谁来召集、如何议事、如何表决等程序和机制都尚未明确。另外学院层面教授治学如何实现、学术组织机构的产生方式、议事方式等程序各异，与其他权力机构和组织机构的协调运行机制不健全，让教授治学同样运行不畅。第四，权力监督机制不健全。在学院内部没有纪委监督，党委可以从宏观上开展监督保障工作，但不能过多涉猎微观层面。作为学院内最重要的利益相关者的教师，拥有民主参与监督的权力。但在2011年教育部学校教职工代表大会规定文件中，只是规定“教职工代表大会代表以学院、系（所、年级）、室（组）等为单位，由教职工直接选举产生”，而并无学院层面教职工代
14、表大会的具体制度，教师监督的实现途径主要是个人化的监督。加上学院院长的职位基本都是由上级任命，且一般都是学院学科领域内的学术权威，行政权力、学术权力一把抓，基本不存在有效的监督机制。三、学院治理体系的优化（一）赋予学院主体地位学院制在西方发达国家的大学已经非常成熟，在剑桥大学，学院与学校形成的是分权与制衡的自治体制，大学是学院独立法人联合体10，美国密歇根大学内部治理也体现了以院为主的特点，我国也有学者提出高校应实行学院联邦制，让学院成为相对独立的自治体11。当前我国大学内部治理结构的改革正是在效仿西方学院制，实现治理重心下移，调动学院积极性，赋予学院主体地位，让学院成为大学内部治理、人才培养
15、和水平提升的最重要力量。学院主体地位的实现要分清分权和授权的关系。授权或可授，或可不授，一般要求视能授权、因人授权、一事一授、及时回收、授权留责等，对被授权人来说是临时性的权力，行使权力的责任仍由授权人承担。美国公共行政协会主席艾伦罗森鲍姆教授认为，真正意义上的分权是将职责和资源下放给上对中央政府负责、下对民众负责的独立地方行政机构。12在此意义上，大学内部治理重心下移需要的是分权而不是授权，授权只能让学院忙于事务、疲于应付，由于责任仍由被授权人即大学承担，学院在需要决议的问题、有所争论的观点上都应该请示汇报，而不能擅自做主。因此大学应根据责、权、利一致的原则，将相关权力、资源和责任一同下放给学院，实施目标管理和评价问责，由学院自主开展各项决策和治理活动，学院的主体地位才能真正确立。 -全文完-
