民办高校组织属性变更的争议与反思基于美国私立高校的个案研究 摘要：非营利性和营利性是两种不同的组织属性，对应不同的组织结构和任务使命美国允许各类社会组织进行属性变更，近年来私立高校变更属性引起了较多关注美国大峡谷大学在由营利向非营利变更的过程中，由于涉及复杂的利益分割和协议安排，引发了关于私立高校属性变更正当性、变更方案合规性、变更监管有效性的争议和质疑我国推进民办高校分类管理改革，应吸取美国的经验教训，谨慎对待民办高校组织属性及控制权的变更，禁止变更中的私人牟利和变相控制行为，并建立行之有效的非营利性民办高校监管框架关键词：美国私立高校，民办高校，组织属性基金项目：北京市教育科学规划优先关注课题（AECA17003）“是否营利”是现代社会划分组织属性的一个重要维度在此维度上，非营利性组织和营利性组织的法律身份和行为基础存在根本区别虽然美国法律严格划定了非营利性和营利性组织之间的界限，但并未禁止两类组织进行属性变更近年来，美国私立高等教育领域中营利性高校寻求向非营利转变之事频现，其中，大峡谷大学（Grand Canyon University）案例极具典型性和代表性在我国，随着新修订的《民办教育促进法》于2017年9月1日正式实施，民办高等教育发展正式进入非营利性与营利性分类管理时代。
当前，在存量民办高校重新进行法人登记、未来民办高校申请变更组织属性等重要问题上，我们的制度建设相对滞后并存在空白对此，吸取美国私立高校组织属性变更的经验和教训，对我国民办高校分类管理改革具有较大的参考价值一、个案由来大峡谷大学的前身是1949年8月成立的非营利性大峡谷学院（Grand Canyon College），由三位浸信会牧师每人出资1美元创办[1]1984年，学院升格为大学，治理权力从亚利桑那南方浸信会（Arizona Southern Baptist Convention）移交到大学董事会[2]由于起步卑微且缺乏捐赠资金，大峡谷大学主要依赖学费收入滚动发展2003年底，学校负债2000万美元，濒临倒闭，为了吸引市场资金用以自救，学校从非营利性转为营利性营利性大峡谷大学由大峡谷教育股份有限公司（Grand Canyon Education，以下简称大峡谷教育公司）持有和管理，并于2008年上市，学校的业务重点也转向针对在职成年学生的教育随着财务能力逐渐强大，营利性大峡谷大学于2014年申请重新恢复其非营利性身份，并于2018年完成从营利性向非营利性的组织属性变更[3]大峡谷大学从营利性转为非营利性，主要出于三方面的考虑。
一是获得“非营利”之名受市场因素和政治因素的双重影响，美国营利性高等教育行业的整体声誉欠佳从20世纪90年代到21世纪初，公立高校和传统非营利性私立高校对在职成年学生的高等教育需求回应不足，营利性高校抢占了非传统学生市场的较大份额但随着越来越多的公立高校和传统非营利性私立高校进军教育领域，营利性高校的市场空间大幅缩小[4]同时，奥巴马政府对营利性高等教育的监管较乔治布什政府更加严格[5]多年的负面宣传和联邦政府的严格审查，使营利性高等教育行业持续萎缩，大批营利性高校因失去赖以生存的联邦资助经费而破产倒闭，引发公众对营利性高校的信任危机大峡谷大学也明确表示，申请转为非营利性组织主要出于“名誉”方面的考虑[6]二是寻求针对非营利性高校的监管庇护针对营利性高校，联邦政府出台了一些监管措施例如，营利性高校必须符合“90/10规则”，即学校从联邦学生资助中获得的收入不得超过总收入的90%；学生贷款违约率不得高于25%；必须遵守“有偿就业”（gainful employment）规定，提供项目成本、学生就业和债务负担等关键信息，并证明其毕业生能够找到有收入的工作如果营利性高校毕业生年均贷款支付额超过可支配收入的20%或总收入的8%，学校将面临失去联邦学生资助的风险。
[7]就以上监管规定而言，大峡谷大学只有72%的收入来自联邦学生资助，远低于联邦政府规定的90%的上限；其学生贷款违约率和毕业生债务水平不仅低于联邦政府规定，也低于公立高校和非营利性私立高校的平均水平虽然校方一再强调变更组织属性并不是为了规避监管[8]，但客观上却达到了自动解除以上限制的效果三是争取政府对非营利组织的实质优惠一般而言，公立高校和非营利性私立高校均属于联邦税法第501（c）（3）项所定义的免税实体，学校的相关慈善捐款和投资收入免缴联邦所得税由于非营利性私立高校免征房产税，而大峡谷大学拥有大量的自有校舍和土地，因此，变更为非营利性后，学校每年将节省数百万美元的房产税，并可以不断扩张校舍面积和加大建筑设施投入近年来，美国高校从营利性变更为非营利的案例持续增加其中，一些营利性高校因经营困难而转向非营利性，将之作为从无利可图的学校中退出的策略；一些营利性高校为应对趋严的监管而转向非营利性，将之作为规避监管的手段但营利性大峡谷大学并未遭遇经营困难和监管困境，其寻求转为非营利性具有一定的价值观基础一方面，学校具有非营利性基因如上所述，学校始于非营利性，后因财务困难而不得不转为营利性，在一定意义上，从营利性转为非营利性是一种回归。
另一方面，学校不进行利润分配大峡谷教育公司虽然是一家经营性的教育类上市公司，但其全资子公司不向股东派发股息，而是将所有利润用于学校发展和校园扩张[9]这明显区别于其他追求股东价值最大化的营利性高校及其控股公司因此，大峡谷大学的组织属性变更更具有典型性但是，组织属性变更涉及复杂利益，其走向非营利性的过程仍然遭遇诸多困难和质疑二、变更过程2014年，大峡谷教育公司董事会作出决策，拟申请将营利性大学变更为非营利性实体在美国的法律体系下，组织由营利性转向非营利性的途径有两条：一是直接转换，即营利性组织修改其章程，直接转变为非营利组织；二是成立新实体，即营利性组织将资产和项目以捐赠或出售的方式转让给新成立的非营利性实体大峡谷大学采取了第二种途径，但其变更方案有三个特点：一是新旧实体同名，新成立的非营利性私立高校，校名仍是大峡谷大学；二是剥离资产，将营利性大峡谷大学及其控股公司的部分资产和项目转让给新成立的同名非营利性实体，而部分资产和项目仍由大峡谷教育公司持有；三是签订服务协议，即完成资产剥离后的大峡谷教育公司与新成立的非营利性大峡谷大学签订教育服务协议，成为学校的服务提供方大峡谷大学首次向地区认证机构“高等教育委员会”（Higher Learning Commission，HLC）提出变更申请，但未获批准。
[10]因为无论是将营利性高校直接转换为非营利性高校，还是创建新的非营利性私立高校，都需要通过高等教育委员会的“控制、结构或组织变更”（Change of Control，Structure or Organization）审核依照程序，营利性大峡谷大学提出组织属性变更申请后，高等教育委员会组建评审团队开展材料审核和入校调研评审团队成员既有高等教育委员会的工作人员，也有来自其他高校的同行和专家他们与学校董事、教职工、学生代表以及参与学校组织属性变更的财务团队、律师顾问等进行交流，形成调查报告2016年初，高等教育委员会经过董事会投票决议，驳回了大峡谷大学的申请主要原因是，学校的变更方案涉及营利性教育服务公司与非营利性私立高校之间的复杂协议，而高等教育委员会无法判断新成立的非营利性高校是否充分独立于营利性教育服务公司[11]根据2009年通过的《控制、结构或组织变更的相关监管》，高等教育委员会除了对高校合并或资产转移进行监管外，还要对影响组织结构或功能的其他协议关系进行监管[12]然而，针对大峡谷大学这种“既剥离，又关联”的变更方案，当时并没有明确的规范条款可用于指导审批过程2017年12月，大峡谷大学第二次向高等教育委员会提出变更申请。
此次的变更方案与第一次并无差异，但高等教育委员会于2017年11月出台的《共享服务协议：高校与同行评议指南》（Shared Service Arrangements：Guidelines for Institutions and Peer Reviewers）为之提供了政策依据[13]根据新的认证指导方针，当“高校设有母公司或关联公司提供各项服务”时，高等教育委员会可受理其组织属性变更也就是说，对于“一所高校购买另一所与其母公司或关联公司存在既存关系的认证高校的资产或与之合并，并在此后通过与前母公司或关联公司的共享服务关系维持其与母公司或关联公司的关系”，高等教育委员会将全面审查高校组织属性变更中涉及的服务功能外包，如果能够确定服务协议不影响高校的公益使命、董事会自主权、学术项目质量和绩效等关键指标，则可予以批准因此，依据新规，大峡谷大学并不需要将学术项目和运营职能全部由营利性转为非营利性，新成立的非营利性大学可以将其运营职能外包给独立的企业实体2018年3月，高等教育委员会批准私立大峡谷大学由营利性转为非营利性同年7月，大峡谷教育公司与非营利性私立大峡谷大学签订资产购买协议，并完成相关交易。
根据大峡谷教育公司披露的信息，此项交易主要涉及三个方面：一是出售与支付，即大峡谷教育公司将其控股的原营利性大峡谷大学的有形资产（主要是房地产和相关学术资产）出售给新成立的非营利性大峡谷大学，总售价为8.75亿美元，新大学通过发行7年期优先担保票据向大峡谷教育公司支付这笔费用；二是人员分流与任命，原营利性大峡谷大学约35%的全职职工和所有兼职员工分流到新大学工作，其余全职职工继续受雇于大峡谷教育公司，大峡谷教育公司首席执行官、董事会主席、原营利性大峡谷大学校长穆勒（B. E. Mueller）同时继续担任新大学的校长三是长期总服务协议，大峡谷教育公司与新大学签订为期15年的合同，为学校提供技术、营销、人力资源和财务管理等方面的支持服务，从学校每年的学费、杂费、住宿费和伙食费收入中提取60%，作为提供以上服务的报酬[14]三、引发争议1.属性变更是否正当大峡谷大学的做法引发了对私立高校组织属性变更正当性的质疑2015年，美国国会7位民主党参议员致函时任联邦教育部长邓肯（A. Duncan）和美国国税局局长科斯基宁（J. Koskinen），提出应当“暂停批准营利性教育机构获得免税、非营利身份”[15]。
这一呼吁虽然并未能阻止大峡谷大学组织属性变更的进程，但“应当禁止私立高校从营利变更为非营利”的观点被反复提出，产生了一定的影响2018年4月，国会民主党参议员致函美国大学质量与诚信咨询委员会（National advisory Committee on Institutional Quality and Integrity），呼吁要高度警惕这种变更行为，并敦促加强审查“已经摆脱营利标签、但仍以营利方式运作的私立高校”[16] -全文完-。