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1、预算执行效益审计方法探索作者：蒋萍简介：效益审计已成为世界各国政府审计的中心工作， 也是我国政府审计发展的方向。本文从预算执行效益审计的 组织方法、技术方法两个层面进行初步探讨。20世纪40年代以后，政府审计范围发生了较大变化， 政府审计开始进入以绩效审计为中心、绩效审计与财务审计 并存的现代审计发展阶段。目前，广泛开展绩效审计的国家 不仅包括美国、加拿大、英国、德国、瑞典等西方国家，一 些亚洲国家的审计机关也开展了审计绩效，其中有的国家和 地区政府审计机关还总结出些相对成熟的绩效审计方法 和规律，如印度、日本、香港等。在世界范围内，欧美等发 达国家，效益审计占政府审计工作总量的比巫己达40%
2、左 右，个别国家如美国已超过90%,效益审计已成为国家审计 主要潮流。在我国，伴随着公共财政体制的建立和政府职能的转 变，公共财政资金的使用效率和效果的日益受到关注，效益 审计也越来越受到青睐和重视。因此积极探索效益审计，既是形势发展对审计工作提出新的要求，也是审计发展的必然 趋势和我国审计与国际审计发展接轨的需要。2003年7月，审计署2003至2007年审计工作发展规划正式向社会公 布，这份被视为今后五年审计工作发展的行动纲领明确提出“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年 加大效益审计份量，争取到2007年，投入效益审计力量占 整个审计力量的一半左右。”指明了中国国家审计的发
3、展方 向。“应当把效益审计作为一个独立的审计类型进行探索， 不能满足于在真实、合法审计中发现些效益方面的问题”,“要抓住有利条件，积极推进效益审计的实践。”随后，李 金华审计长在不同场合做出了这样的表述，标志着效益审计 被正式列入我国国家审计重要议事口程。过去的20年，我国财政审计工作取得了很大成绩，积 累了宝贵经验，但毋庸讳言，由于我国的预算执行审计工作发展历程较短，且受到经济发展水平、财政体制和审计体制自身等多方而的制约,在审计内容上基本没有超出检查财政财务收支真实合法的范畴，效益审计目前在我国尚处于萌芽 阶段。客观上，财政体制改革正在进行，效益财政预算体系 正在探索之中，绩效评价指标体系
4、缺失，独立进行效益审计 的审计体制、机制尚未理顺；主观上，刚刚开始把效益审计 作为一项独立的审计类型进彳亍研究，从审计理念到审计职 能、组织方法、技术手段、人员素质，都将面临一个艰难的 转型过程。本文抛开体制、机制等客观方而的问题，仅就预 算执行效益审计的组织方法、技术方法两个层面的问题进行 初步探讨。一、立足现实，探索符合现阶段中国国情的预算执行效 益审计组织方法。现阶段预算执行效益审计组织方式方法的 探索，必须基T两点：一是正在进行的财政体制改革，二是 预算执行审计现状。离开了这两点，所有的努力都将变味走 形，付之东流。（一）深化财政体制改革，是开展预算执行效益审计的 必然选择。随着政府对
5、公共财政管理耍求的提高，预算执行 审计必将逐步以财政资金支出效益为重点，这是财政预算体 制改革的要求，也是预算执行审计的最终目的。耍抓住重大 改革举措和关键环节，检查改革措施落实到位情况，促进预 算管理体制、制度的规范和完善。当前以财政支出改革为主的财政体制改革正在不断深 入，其目标是建立适应市场经济的公共财政体制。一是细化 部门预算、综合预算，提高预算透明度；二是建立国库集中 支付制度，提高财政资金使用效率；推行政府采购制度，强 化对财政资金的使用监督；三是调整和优化财政支出结构， 集中财力支持政权建设、基础设施、农业、科教产业；四是 建立科学、规范的转移支付制度；五是以税费改革为重点， 完
6、善分税制财政体制。财政支出改革后，公共支出的重点是 政府部门和政府重点建设项目。因此财政审计中效益审计的 重点应放在对部门预算、政府采购、国库集中收付和公共建 设资金使用情况的审计。1、预算审计应在预算编制合理性基础上突出效益性。审查部门预算是否以零基预算、综合财政预算为基础， 编制是否完整、科学，掌握部门预算内外资金总量，监督财 政安排的部门预算指标结构、规模和项目落实情况，纠正部 门之间的苦乐不均、分配不公，防止和消除因为预算编制不 合理等原因，一方面造成财政资金的闲置、损失浪费和腐败 隐患，另一方面有些单位苦于资金不足不能全面履行职能。2、政府采购审计应在程序履行的合法性基础上突出效 益
7、性。审查政府采购预算编制是否遵循法定程序，招投标程序 是否合法，大额财政支出是否全部通过政府采购，突出采购 定价环节，关注采购效益情况，即是否实现货币价值最大化, 实际支出是否比预算支出明显下降，财产物资利用是否收到 预期的经济或社会效益，行政部门办公条件的改善是否提高 了工作效率。3、国库集中收付审计应在收付行为真实性基础上突出 效益性。在现行财政管理模式即财政预算内外资金双轨制下，重 点检查财政部门对集中收付制度的执行和管理情况，看是否 把所有行政部门的财政性资金收进笼子，再结合综合财政预 算和部门预算合理安排支出，各行政部门对财政资金使用的 随意性是否受到限制，违规违纪现象是否减少，预算
8、管理效 益是否得到提高。在审计过程中，注意发现和揭示现行预算 管理体制和财政财务管理上的薄弱环节，从制度层面提出改 进建议。4、政府投资建设项口审计应在全程审计监督中突出效 益性。我国政府项目拨款的管理仍存在许多缺陷，对财政支出 及其效果的真实反映与有效控制需进一步加强。要注重项目 支出及其效果分析，从而揭示政府具体职能左位和决策程序 方面可能存在的问题。不仅要进行固定资产投资竣工决算审 计，而且要把审计作为一种制约环节镶嵌在项口从招投标到 竣工决算的全过程之中，跟踪监督财政投资的使用情况，确 保财政资金使用效益的最大发挥。（二）从现有基础条件出发，探索效益审计的组织方式 方法。虽然口前在我国
9、开展效益审计呼声很高，各级党委、 政府、人大也非常重视和支持，国家审计机关也进行了一定 的理论研究和实践探索，但与效益审计开展较好的国家相 比，由于受经济发展差距、体制机制差别和审计工作自身发 展水平限制，我们一无全面系统的效益审计理论指导，二无 切实可行的效益审计操作规程，三无健全完善的效益评价指 标体系，四无专业成熟的效益审计机构和审计队伍。这就决 定了现阶段我们不能照抄照搬国外先进的效益审计模式和 组织方式方法，只能从我们的现有条件和实际情况出发，逐 步探索出符合我国国情的效益审计组织方式方法。根据近年 来财政审计工作实践和理论思考，我们认为以下几点做法值 得推介：1、科学确定审计项目，
10、找准开展预算执行效益审计的切入点。预算执行效益审计工作涉及面广，发现的违纪违规问题 较多，而口前审计机关普遍存在审计力量不足的矛盾。因此 在确定项目时，必须量力而行，有所为有所不为，坚持在全 面审计基础上，“从查处严重损失浪费入手”，选择重点项目、 重点资金，作为开展效益审计的突破口。即在全而的财务收 支审计基础上，突出重点抓住财政专项资金、垂大政府投资 项目、重点部门和政府采购等财政支出比较集11的部位开展 效益审计，监督公共支出和财政资源配置使用的经济性，揭 露严重影响财政资金效益的问题。因为现阶段这些方面存在 的问题不少，由此入手开展财政效益审计，易操作，好突破, 可以直观发现财政资金损
11、失浪费和效益低下等现象，容易取 得成果。通过对这些资金经济性的监督，能够为效率性、效 果性审计探索积累经验，为全面开展预算执行效益审计打好 基础。2、制订详细审计方案，做好预算执行效益审计的充分 准备。审计方案是审计行动的先导。预算执行效益审计综合性 很强，乂无成熟的理论操作指南，因此更需在充分的审前调 查基础上，制定出周密细致的审计方案。首先是指导思想要 转变。预算执行效益审计不同于以往的财政财务收支审计， 不能局限在财务收支审计思维上，要跳出财政财务收支审计 模式，着重对某个项口和某- 具体事项效益进行评价，根据 审计目的，对效益评价或侧重于经济性，或侧重于效率性， 或侧重于效果性，或三者
12、兼顾，依此来确定具体审计目标。 其次是审计重点要明确。每一个项目的效益审计侧重点不一 样，这就要根据具体目标来确定重点审计内容，取得适当证 据，对项口效益进行评价。第三是吋间安排要合理。效益审 计要有充足时间获取证据进行分析，同时又不能过长，否则 会增大审计成本。第四是处理标准和评价尺度要恰当，否则 会削弱效益审计具的说服力和权威性。3、善于搞好审计调查，寻求预算执行效益审计的快捷方 式。在多年的审计实践中，审计调查一直充当着“轻骑兵” 的角色。这种方式“只抓一点，不及其余”（即仅就一两个 内容如某个重点资金，进行地域范围内的全面调查，不涉及 资金具体使用单位全面的财政财务收支情况）的特点，不
13、仅 能够以较小的审计资源投入将审计覆盖而做大，而且能够就 所调查的单项内容深入下去，做深做透，做出精品，收到事 半功倍的效果。在预算执行效益审计中，只要能选准项目，精心组织，这种快捷方式无疑将会更有用武之地。4、有效整合审计资源，提供预算执行效益审计的力量 保障。开展效益审计项目要有复合型的人才，从专业结构来 看，除财务会计专业人员外，还需要有工程技术、计算机、 管理工程、统计分析等方面的专业人才。从国家审计机关现 状看，是不能满足财政效益审计工作要求的，这就必须在预 算执行效益审计中整合审计资源。只有有效地整合各种审计 资源，才能满足财政效益审计的需要。一是内部力量整合。 要统筹规划项目，发
14、扬大财政审计理念，打破专业界线和科 室界线，一个专业与另一个专业或多个专业审计人才相结 合，讲究协调配合，实现优势互补。二是借助外力，采取委 托中介机构、有偿调用社会审计力量的方式参与政府投资工 程审计。审慎选择具有相应资质的社会中介机构，通过委托 合同约左中介机构提供有资格审核人员、按约泄方式开展工 作、提供审核报告，审计机关负责组织联络、提供资料、按 劳付酬，明确违约责任。不少地方审计机关通过这种方式稳 妥而有效地整合了审计资源，一定程度上解决了审计人员力 量短缺的困难，为深化重点工程项目审计工作开拓了一条新 的途径。5、注重审计结果转化，提升预算执行效益审计的成果 档次。预算执行效益审计
15、不仅仅局限于预算收支真实合法性 审查和查处其中的违法违规问题，而是更加重视宏观决策和 内部控制制度建立和执行情况的审计，查找预算体制和决策 机制等方面存在的问题，从制度层面提出对策或建议，因此 对审计结论和审计成果转化的要求更高。这就要求审计人员 一方面对审计情况进行深挖掘、深加工，深入分析研究影响 预算执行效益的主要因素，在审计报告和审计信息中，重点 揭示财政资金使用中的损失浪费现象，分析影响财政资金效 益的主要因素，力求反映问题具有普遍性、前瞻性，对策建 议具有宏观性、权威性，能够在更高层次上促进财政资金管 理水平和使用效益的提高。另一方面通过多种渠道，将政府 关心、百姓关注的重大项目、重
16、点资金审计结果向社会公布, 既能满足社会公众的知情权需要，乂能促进被审单位加强整 改，宣传审计，优化效益审计环境。二、掌握和运用预算执行效益审计先进的技术方法、手 段。效益审计与真实合法性审计虽然侧重点不同，但其技术 方法和技术手段却有许多共同之处，西方国家开展效益审计 的技术方法手段已经配套成型，如果我们能够在多年真实合 法性审计所积累的经验基础上加以借鉴吸收，取长补短，就 一定能够尽快掌握和运用先进的技术方法、手段，为我们的 预算执行效益审计服务。(-)搞好预算执行效益审计的技术关键在于正确处理 经济效益审计与真实合法性审计两者的关系。之所以把处理 经济效益与审计真实合法性审计的关系提到这样的高度，是 因为国外预算环节非常规范，挤占挪用、乱收费等情况比较 少见，国家审计侧重于关注财政资金使用的经济效益、社会 效益、环境效益怎么样，传统财政财务审计比例小。而在我 国，预算执行过程中的违纪违规现象还比较普
