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1、浅析村级组织在土地流转中扮演的角色和相关制度建设摘要：白改革开放打破高度集中的计划经济体制，实行家庭联产承包责任制以來，国家和集体在法律上保留着十地的所 有权，但经营权和收益权则以承包经营的形式分给了农民个人和家庭。近年來，随着我国城市化进程的加快和劳动力的 广泛流动，多重因索推动农民产生土地流转的需耍。土地流转有利于土地集约化经营，进一步提高生产效率，解放利发 展生产力，但因为囿于淡薄的法律意识，浓厚的小农意识和对权威组织的信赖，中国的土地流转，无论基于哪种形式, 也无论流转方与接受方关系如何，都离不开村级组织的参与。木文通过阅读大量文献，从土地产权的界定、土地流转的 模式、农民流转意愿、与
2、企业合作的形式等方面对村级组织所扮演的角色进行探讨，并就土地流转中产生的问题探讨相 关制度建设问题。关键词：土地流转产权村级组织一、引言土地流转的含义，是指有土地承包经营权的农户出于各种原因，将土地经营权转让给共他经济组织或个人，向对方收 取一定经济报酬的行为，即保留承包权，但转让使用权。我国自1978年改革开放以來，逐步打破高度集中的计划经济 体制，在农村方面，表现为改变集体劳动的公社制度，实行包产到户的家庭联产承包责任制，农民通过自愿承包十地获 得土地经营权，除上缴一定的公粮，承担税收外，余下部分归己支配。但是，随着我国经济的跃升，城市化进程的加速 和工农业收益的巨大差额，许多青年农民外出
3、打王，留下老幼妇孺无力耕种承包地，如果无法实现土地流转，将会任由 土地抛荒。这就引起土地流转最深层次的动力和诱因。此外，当年包产到户的时候确实极大地调动了农民的生产积极性， 解放和发展了生产力。但到今夭，人均一亩三分地使得农民的收入不仅局限在土地Z上，也难以有更大的突破。因此实 现土地集约化经营，走大规模发展的道路，是打破农民收入樊笼，迈向新台阶的必然选择。国家在这一过程中，同样起 到非常重要的作用。中国的土地产权离不开政府的参与,国家决定产权结构，要对经济增长、衰退或停滞的产权结构效 率负责。而且它本身作为界定和实施产权的单位，本身也有口己的利益诉求。（董国礼、李萍等，2010）o无论是19
4、50 年代的土地产权制度，是国家组织群众的大规模阶级斗争实现重新分配原有土地产权的结果（董国礼，2000b）,而当前 的七地产权制度，当国家意志改变的时候，农民的私有制就必须改变（周英仁，2002:9）o村级组织虽然在宪法上的定义 是村民自治组织，可在实际上,它仍然作为政府行政命令传导的神经末梢，直接承担着干预土地流转的模式,合作形式 以及改造农民意识的任务，也要对土地流转中出现的各种问题承担一定的责任。如何理解村级组织在土地流转中扮演的 角色，提出对相关制度建设的意见和建议，在今天，具有相当的现实意义。二、文献综述随着土地流转创新实践的开展以及相关制度与政策的实施，近年來土地流转作为热点话题
5、Z，吸引了学界大量的 注意力。前人关于土地流转的著述已然颇为丰富。本文在阅读前人文献的基础上，将前人的研究分为如下几类：一、从 土地产权和身份权等角度对土地流转的木质、模式和问题进行探讨；二、从农村经济市场化程度不髙对土地流转效率的 影响进行探讨；三、对历史上的土地流转模式进行综合总结，总结各类流转模式的利与弊；四、其他影响土地流转 的因素：如法律意识，小农意识，十-地经营收益与劳动力流动；五、探索土地流转的不同模式对土地集约化经营，提高 农民收入的影响。其中，第一种类型的研究文献有：王景新（2001）列举自1987年来地方政府以行政手段强制推行土 地流转改革试验的例子；党国英（2005）提出
6、中国的法律规定方面存在缺陷，导致土地所有权不明晰，在农村社区内没 有明确的集体产权主体以行使土地所有权人应得的收益权和完整的处置权。林毅夫（2001）则指出，农民在初次分配Z 时，就已经形成社区成员身份，如果离开土地，将会丧失一切土地权利。刘晓宇、张林秀等（2008）就农村土地产权稳 定性与劳动力关系提出一个计最模型进行实证研究，用Logistic回归得出结论，即稳定的农村土地产权制度可以保持和 推动农村劳动力向城市转移，并最终推动土地的加速流转。对于第二类的研究文献有：吴雨才、叶依广等（2005）认为 土地流转的一人障碍在于农村经济的市场化程度不高，流转需要经济动力的支持，需要市场经济的推动
7、，但显然不活跃 的农村市场对此造成了叭碍。肖诗顺、高峰（2010）则捉出要在农村为土地流转捉供金融信贷支持，探索金融业为土地 流转服务道路的探索。对于第三类的研究文献有：张献、郭庆海（2011）将西周以来至明清时期的土地制度和流转方式 都进行了一番探索，按照公山制、私山制和半公半私等三类进行分析探讨，对各口的利弊进行了讨论，并认为现代农地 制度应当是经济利益、社会利益、生态利益协调发展的最优结果。第四类研究文献有：黄祖辉（2008）以调研取得的数 据分析农户愿意流入流出土地的原因，认为影响流转的问题主要有农户健康、非农收入比重，劳动力数量等。乐章（2011） 利用调查数据进行自变星分析，认为性
8、别、年龄、教育年限、健康状况、主要职业、土地依赖性以及农户类里等变量都 是影响农户土地流转意愿的因素。邵景安等（2007）在研究中探索了受访农户的法律意识，认为农户薄列的浓律意识使 得他们难以对自己的七地确权，误以为自己的土地被禁止流转，也不利于土地流转的效率。第五类研究文献有：张曙光 等（2010）列举凌云村、郸县、森禾公司、成都档泉镇等不同的土地经营模式，从土地平整到集中经营，从放地出和到 经营现代农业，提出土地流转能够有效集中土地，提升土地经营效率，实现农业的现代化，提升农民收入。关于土地流 转问题的著作已然浩如烟海，关于土地流转的前因后呆都己表述得清晰明了，囿于篇幅，笔者在此仅列举出较
9、有代表性 的作品。通过阅读文献，笔者发现，大多数文献在阐述自己所研究的问题Z时，都捉及村级组织作为最基层的权威组织， 作为沟通政府与村民的桥梁，在土地流转中扮演了穿针引线的作用，可是，专门论述村级组织在土地流转过程中扮演的 角色和相关制度建设的文章却寥寥无几。木文将以村级组织为研究对彖，详细而深入地探讨其在土地流转中所起到的作 用，并探讨为有利于土地流转，村级组织应当承担的责任与义务。三、正文（-） 村级组织的领导层和性质村级组织，顾名思义，在宪法上的定义是基层村民白治组织，不隶属于政府的行政机构。一般以村民委员会（村委 会）的名义存在，通过全村村民投票直选出领导班子。此外，在中国共产党“支部
10、建到连上”的指导方针和党章所规定 的“三名正式党员以上即应成立党支部”，则村级组织一般还包括村党支部，因此村级组织的领导层至少应当包括村委 会主任和村党支书两人。村级组织虽然名义上是村民自治组织，不属于行政组织序列，但它英实承担了相当一部分行政职能。我国的村级组织 发轲于历史沿革的三老制和保甲制，历史上，中央政府的各项政令经过层层官僚系统运作Z后，只能直接控制县域，而 对于自然形成的村落由于山高路远，政令不通的原因，往往采取任命当地徳高舉重的人担任三老、里长等非行政职务, 负责当地的徳育，教化，处理争端和维护治安等任务的形式。在资讯发达的今天，我国政府承担着更多的职能，规模也 扩大到一定程度，
11、但依然也只能渗透到乡镇一级，剩下的行政职能，就由村级组织进行负责。根据以上的论述，村级组织其实并不具备完全独立的能力和资格，更多的时候，它会受到上级政府的压力。而且在今 天中国法制尚不完善的时候，我们经常可以听到某地乡镇官员就地免职某些村官的消息，尽管这样的处理方式与宪法不 合，但却在事实上成立。此外，在行政和党纪的双重领导下，上级党委组织同样可以通过党纪党政对村级组织的领导人 进行管控。而且，要为一个村的福利负责，仅仅依靠口身造血是不够的，还需要上级政府提供的相关资金支持,因此, 无论从哪个方面來看，村级组织更像一个基层政府，直接与各家各户村民打交道，牵涉村民的切身利益。但是，与基层 政府相
12、比，村级组织却有着二重性，它们的领导人毕竟是村民直选出来的，而且领导人大多也出身本村农民，面临着乡 土人情和自身利益的约束,因此它们也不可能是完全意义上的最基层政府，而是一方面承担着政府的部分行政职能，另 一方面又耍作为村民利益诉求的传递者利代言者，与政府和外来组织进行利益博弈，具有一定的二重性。正因为如此, 木文对村级组织的性质定义为传导政府命令的神经末梢，剩余政府职能的承担者，政府利益诉求村民利益诉求的协调 者与沟通者。（二）村级组织的职能上文中已然界定了村级组织的性质和领导层，笔者认为，作为剩余政府职能的承担者，村级组织至少担当着以卜职 能：1.当然承担着行政管理职能，包括传达政策政令，
13、监督各家各户对政策的执行。2.根据宪法，农村的土地归属于集 体，那么，村级组织应当作为集体这个抽象主体的实际化主体，履行所有权人的职能。3.负责宜传教育，捉升村民知识 文化素养和法律意识等。但是，作为村民利益诉求的代表，它同时具有职能：1为村民的利益奔走，争取资金和项目。 2作为权威组织获得夭然信任，牵头带领村民朝向某个目标奋斗。3捉供外來信息，引领村民摆脱盲目和固执守旧的观 念。由此可见，村级组织具有的双重性质，就像一把双刃剑，使用得当，就能够利用准政府组织获得天然权威和信任为 村民谋福利，但是如果使用不当或者怠于履职，则也能损公肥私，导致各项工作停滞不前，致使村民利益受损。（三）村级组织履
14、行集体七地产权代表人的职能所谓产权，学界有多重定义。科斯（1994）定义产权为经济当事人拥有的权利，“产权所有者拥有他的同事同意他以 特定方式行事的权利，包括一个人和其他人受益或受损的权利”，强调产权的排他性。而阿尔钦（1994）认为产权是一 个社会所强制实施的选择一种经济品的权利。共有效性取决于社会强制机制的保障。徳姆塞茨（1994）认为产权是一种 社会工具，共重要性在于，事实上它们能帮助一个人形成他与英他人进行交易时的合理预期。以上三个定义分别从产权 的本质，产权的保障和产权与交易三个方面进行了阐释。无论从哪一方面对产权进行定义，产权的重要性都毋丿甫置疑。 根据中华人民共和国宪法第十条的规
15、定，农村的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，包括宅基 地、自留地、口留山等。但是，宪法并没有明确，该产权究竟归属怎样的集体组织，于是产权界定就出现了一定程 度的混乱，产权管理主体出现虚化问题，比如，黄祖辉，王朋（2008）的报告指出，根据他们的调查数据，仅有17%的 受访农户能够明确所有权应归国家或集体所有，71%的人认为土地所有权归属与自身利益更加息息相关的村民生产小组, 而剩下的8%则认为土地所有权属于家庭或个人。这说明绝大部分农民都意识到，集体这个抽象的概念是自己手中土地 的真正所有权人，但谁作为这个所有人的现实代表者，却存在分歧。此外，如前所述，中国的村级组织具有一定的
16、行政 权力，也受到党委的干预，再由于这些机构与框架之间的错综复杂性，导致村民在观念上至少认可四个组织，即村委会， 生产小组，村党支部还有各类经济组织，包括乡镇和村级经济组织。产权代表主体的虚化，不仅会使得村级组织为实现 土地流转时在与合同方签订协议时存在资格缺陷，而且会造成主体Z间的利益斗争。比如，村委会与生产小组之间会产 生利益冲突，如果流转的地木來由生产小组管理经营，而流转的土地又正好是这个小组的十-地，那么经营收益究竟是只 分给这个小组的成员，还是在全村的范围内进行呢？此外，虽然中华人民共和国土地管理法第十条的规定：农民 集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济纽织或者村民委员会经营、管理：已经分别属于村内两个以 上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农 民集体所有的,由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”,并且提出集体土地所有权要由县级人民政府登记并核发产 权证书，但这在我国广大农村尚处于不发
