民生政策跟踪审计初探

《民生政策跟踪审计初探》由会员分享，可在线阅读，更多相关《民生政策跟踪审计初探（9页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、2010参评审计论文民生政策跟踪审计初探-以浙江省社保审计实践为例文/陈岩明方建忠孙伟摘要：2009年温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上 所作的政府T.作报告中提出“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。这为民生政策跟 踪审计指明了日标和方向。本文作者结合近年来我省开展的社保审计项目，首次提出了民生 政策跟踪审计的概念和意义，并分别就民生政策跟踪审计特点、分类和具体的审计方法展开 论述，同时列举了三类跟踪审计、三个审计案例展开实证分析，最后提出在民生政策跟踪审 计过程中需要注意的儿个问题。关键词：民生政策跟踪审计实践初探我们知道，近年来工程建设项目（包括民生工程项目）跟踪审计理

2、论和 实践有不少探索和思考但民生政策方面的跟踪审计鲜有提及，本文课题作者根据近些年来 浙江省社保审计实践，对民生工程项目跟踪审计姑且不论，仅就民生政策跟踪审计开展研究, 以期在行业跟踪审计方面有突破。一、民生政策跟踪审计的意义根据文献记载，“民生”一词最早出现在左传宣公十二年，所谓“民 生在勤，勤则不匮在中国传统社会中,民生一般是指百姓的基本生计问题。到了 20世纪 20年代，孙中山先生对民生问题作出了较为经典的解释是：“民生就是人民的生活社会 的生存，国民的生计，群众的生命”。按照现代意义来说，民生有广义和狭义之说。狭义民 生主要从社会层面上着眼的，是指民众的基本生存和生活状态、民众的基本发

3、展机会和基本 权益保护的状况等。根据百度提供的词汇概念，“政策” 一词是国家政权机关、政党为了实 现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内， 应该达到的奋斗目标所采取的一系列步骤和具体措施。这里，笔者将政策概念外延化，包括 政策所附带的资金及业务活动的产生。因为往往一项民生政策的出台，会伴随着资金产生及 业务活动的开展。因而，本课题论述的政策概念属于此类范畴。由此，笔者认为，民生政策跟踪审计是指国家审计机关和审计人员对于 国家出台的涉及民生的政策实施，相关资金筹措、使用、管理及其绩效情况，在一个相对较 长的时间里持续开展跟踪审计的活动。民生政策跟踪审计首先

4、是审计，它不同于政策制定和执行部门对政策实 施过程进行跟踪检查和情况反馈。它与政策制定和执行部门没有利害关系，决定了跟踪审计 对民生政策及其执行情况的监督工作能够独立的和客观公正的进行。其次，民生政策的制定 和执行通常涉及多个部门和多个层次，由审计部门开展跟踪审计监督更具整体性和系统性, 可以避免部门和层级之间利益纠葛和矛盾对政策执行情况评估造成的不利影响，从而确保跟 踪审计反映问题和提出意见建议的协调性和完整性。第三，必须按照审计项目管理，它不是 政策调研，也不是社会调查，必须遵循审计法和审计准则规定的程序和职责进行。 第四，必须坚持审计监督的基本要求，以揭示政策执行过程中不同阶段出现的问题

5、，促进政 策不断完善为目的，持续发挥审计的预防、揭露、抵御等建设性作用。因此，民生政策跟踪 审计不同于-般意义上政策跟踪，它有其独特的功能和内涵。开展民生政策跟踪审计具有如下重要意义：一是提升审计监督效能和发挥“免疫系统”功能的需要。去年温家宝总 理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中提出“财政资金运用到 哪里，审计就跟进到哪里气笔者认为，这里的财政资金不仅包括一般预算资金、政府投资 项目资金，还包括民生政策以及投入民生工作的资金，这就需要我们对这方面工作及时开展 跟踪审计和检查。跟踪审计的提出，改变了以往审计工作从被动式的事后审计转变为事中、 事前的主动审计，实现了审计

6、工作模式的动态化，审计关口前移，增强了审计的预防功能, 审计范围更加广泛，审计服务性功能也更加突出。另一方面，发挥“免疫系统”功能是国家 审计的本质要求。而跟踪审计是实现审计发挥“免疫系统”预防、揭露、抵御三大功能的有 效载体：i是盯住财政资金的使用方向，揭露和查处违法违规问题，发挥审计在保障国家利 益，维护国家经济安全以及惩治腐败方面的作用；另一方面关注重大体制性障碍、制度性缺 陷和管理漏洞，促进建立有利于科学发展的体制机制，发挥审计的建设性作用。二是从审计实践活动来看，具有现实意义。近年来厅本级以及省厅统一 安排的全省同步项目数量来看，民生政策项目安排越来越多。经统计，2008年.2010

7、年三年 期间，民生政策（资金）项目数量逐年增加，从2008年15个增加到2010年的22个，民生 政策（资金）项目占全部项目的比例由2008年的18%上升至2010年的24%o 2008-2010年 三年我厅共安排了 64个全省同步项目,其中涉及到民生政策（资金）的项目就有24个,主要集 中在社保、卫生、农业、新农村建设、环境保护等领域，占全部同步项目的38%,除财政、 金融及其他审计项目之外最多的项目安排，可见我省对民生政策审计工作的重视。具体数据 见下图。2008-2010年三年期间厅本级项目结构分布图2008-2010年三年期间厅统一组织的全省同步项目分布图三是从外部需求看，公众要求开展

8、民生政策跟踪审计的期望强烈。随着 政府法治进程不断向前推进，社会公众对审计部门期望值越来越高，祈望参与到国家审计工 作的需求越来越强烈，他们期望能与政府保持同步，实时监督政府行为。而作为涉及公众利 益的民生政策审计项目，事关民生的切身利益，首当其冲是他们关注的焦点。因此，从这一 层面讲，它需要我们审计部门对氏生政策项目开展跟踪审计，随时公布审计结果，给公众以 知情权。四是从内生性来看，民生政策的特点适宜开展跟踪审计。民生政策具有 连续性、民生性、阶段性等特点，上述特点与跟踪审计的要求非常吻合。民生政策在出台实 施的初期通常都具有政策缺陷，部门之间对政策的理解、执行中的协同配合、政策制度配套 等

9、方而也会存在各种问题，这些问题必须在试点、推进、普及的过程中，不断发现，并不断 改进。跟踪审计就是不断发现问题，不断促进完善和改进的有效途径。总体来看，通过民生政策跟踪审计，我们希望实现的审计总目标：旨在 能够促进民生政策的建立、执行和完善，民生资金的安全、规范和有效，使民生政策能够真 正覆盖和惠及社会公众，普通百姓在民生资金的投入中享利益、得实惠。二、民生政策跟踪审计的分类首先，我们根据审计活动侧重点的不同，将民生政策跟踪审计分为三类。 第-类是民生政策跟踪审计。指纯粹对民生政策本身的跟踪检查，其目 的是促进政策有序推进和制度的健全完善。如对全省医改政策贯彻落实情况开展跟踪审计, 跟踪审计重

10、点检查政策制度是否建立、执行的进度、执行过程中的困难和问题等。现在基本药物制度作为医疗卫生改革的“破窗”之举，正在由试点转向 推行，对这项政策进行跟踪审计，首先要总结政策试点过程形成的经验和分析发现试点中产 生的新情况、新问题，促进完善政策和配套改革。其次，随看基本药物制度的推行，试点地 区的优势效应会逐渐削减，同时，从点到面的改革，可能在更大范围产生更多的、更为复杂 的问题，依然需要继续跟踪审计。在基本药物制度推行形成医疗卫生改革的“破窗”效应后, 审计还要继续跟踪检查基本药物制度与其他医疗卫生改革政策的动和呼应,确保相关改革 依照制度设计的目标推进，最终实现整体医疗改革宏观绩效。这个过程可

11、以根据政策推进的 不同阶段，设计不同的跟踪审计目标、内容，但总体上与检查资金使用关系不大，主要是促 进政策有效执行和制度健全完善。第二类是民生政策和资金跟踪审计。指不仅对民生政策本身，同时对政 策附带的民生资金及业务活动情况开展跟踪审计。如社保基金审计、环保基金审计、水污染 防治审计调查等等。应该说，当前大部分民生政策跟踪审计都属于此类范畴。其实大多数的 民生政策的实行，都与公共财政的投入和保障密切相关，而这些资金也可能由于管理的疏失 和管理者的舞弊而未能实现既定的政策目标，或削减原定的政策效应。因此政策的跟踪审计 必须与相应民生资金的审计相结合进行。这类审计的目标包括促进政策制度完善和加强专

12、项 资金监管两部分，既要揭示政策缺陷，乂要揭露专项资金筹集、分配、使用、管理等方面的 问题，使政策和资金两方面均发挥应有的绩效。第三类是民生资金跟踪审计。指单一的民生资金跟踪审计。有些民生政 策是多年探索积累，形成了相对稳定的形态，或者是对突发事件出台的临时性政策，对这些 政策本身审计的必要性不大，或比较完善，或一次性政策，相对原则也没有促进完善的必要, 但对与其相关的资金的审计，却是一点也不能掉以轻心。对于多年积累比较完善的民生政策, 初时无法列举，但逐渐将以审计资金为主的有低保资金、养老基金等。还有应对突发事件的 如对玉树抗震救灾资金和物资的审计，重点是跟踪政府组织资金和社会各界捐款的过程

13、和资 金、物资拨付的流向，防止诈捐、侵占、滞留、挪用，促进资金及时到位、及时拨付、及时 发挥作用，对捐助人负责，向社会公证。从一般意义上说，我们习惯于将政策说成是“面”，资金是“线”，项目 是“点”，但是，点、线、面是紧密联系的，其中，关键因素还是政策，政策落实要靠资金 和项日，因此，民生政策审计离不开民生资金审计和民生项日审计。民生政策审计也有项目 审计问题，即在项n实施中贯彻民生政策情况的审计。但民生政策跟踪审计中的项n审计问 题比较复杂，有很多是分散在民生群体中的，只能通过管理审计延伸，如社会保障项目、社 会救助项目关系保障和救助的个体，点多面广，只能通过抽查来反映政策实施、资金和业务

14、管理情况。同时，也有很多民生政策项目是按照基本建设项目管理的，有严格的程序和管理 实体可单独实施审计，如汶川、玉树等地震灾后恢复重建项目，它既是民生政策和资金跟踪 审计的内容，乂是政府投资项目审计的对象，此类项目审计属于民生政策审计内容，但不在 此论述。另外，需要注意的是民生政策跟踪审计不论侧重政策，还是资金，抑或二者兼顾, 都不仅仅是政策和资金，同时还包括为此开展的各种业务管理活动。其次，按照跟踪审计的时间间隔，可以将民生政策跟踪审计分为定期跟 踪审计、不定期跟踪审计和实时跟踪审计三类。定期跟踪审计。根据民生政策的实施期间定期组织审计，定期反映民生 政策实施成果和存在问题。如对社会保险基金审

15、计我们可以一年一次，定期进行。对玉树抗 震救灾资金和物资审计，按照审计署的统一部署，按月审计，报送进度和审计成果。定期跟 踪审计的民生政策和资金必须有周期性。不定期跟踪审计。这是目前我们开展跟踪审计项日的主要形式，主要针 对纯粹民生政策和单一的民生资金审计。这里乂可以分为事前审计、事中审计和事后审计三 个层次。由于审计资源有限，而审计任务乂重，除非有专门要求，-般情况下，长期对某项 民生政策进行定期跟踪审计的可能性不大。同时，不定期跟踪审计更有利于审计创新和突破, 既可避免审计人员对习惯性工作的轻视，乂可以防止被审计对象有计划的掩盖问题，效果可 能更佳。实时跟踪审计实时跟踪审计就是在政策实施的

16、当时就接受审计，审计 与民生政策的实施实现时间上的零I可隔。如果说定期、不定期跟踪审计是“有选择性”的跟 踪审计，是初级阶段；那么实时跟踪审计则是更高阶段。它可以实现审计机关和审计人员“随 心所欲”开展跟踪审计的目标。但实现实时跟踪审计必须有一个先决条件，就是民生政策的 执行和相关资金的管理具有比较完备的信息系统，儿乎所有需要审计的数据都可以实时的取 得并分析，同时，跟踪审计的方法也从传统的审计方式转向信息化的审计方式进行，并且有 比较成熟的计算机审计系统。只有这两方面的条件都具备，才有可能实现实时跟踪审计。三、民生政策跟踪审计的特点我们知道，跟踪审计是审计机关根据审计产品使用者的需要，通过对资 金流向和权力运行轨迹两方而的审计监督，在事前、事中、事后全过程进行跟踪的动态的审 计方式。因而，民生政策跟踪审计具有如下特点：（一）时效性。时效性是民生政策跟踪审计的第一要素。对政府关心、社会关注的热点、 难点、焦点