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1、监督主体-体化的经济责任审计组织模式从1986年9月中共中央、国务院联合颁布的全民所有制工业企业厂长工作条 例第十条对离任经济责任审计作出规定以来，经过1999年中共中央办公厅、国务院办公 厅联合印发的国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定和县级以 下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定，一直到2006年2月28 修订通过的中华 人民共和国审计法第二十五条对经济责任审计的明确规定，经济责任审计一直是国家审计 机关的法定职责，它作为干部监督管理的一种手段发挥了十分重要的作用。但随着国有资产 管理体制的改革、现代企业制度的建立和社会主义市场经济体制的完善，企业领导人员和党 政领导干
2、部被赋予了相当大的权力和责任，其中所承担的经济责任LI益多样化和夏杂化，审 计机关受法律赋予的职责和权限的限制，越来越难以独立承担界定领导干部经济责任的任 务。为此，组织人事、纪检监察和审计等部门建立了审计工作领导小组、联系会议制度。审 计工作领导小组、联系会议制度的建立有力地促进了经济责任审计的开展，在一定程度上解 决了经济责任审计T作中的组织协调问题，但目前普遍实行的干部管理部门委托立项、审计 机关组织审计、纪检监察和组织人事部门利用审计结果的监督主体相互分离的经济责任审计 模式也暴露出明显的弱点，他导致审计立项不能很好地考虑审计部门的特点、审计实施不能 很好地反映组织人事部门的要求、审计
3、结果不能得到组织人事、纪检监察部门的很好利用。因此，针对市场经济条件下，干部监督、纪律监督、经济监督都以经济活动为中心，以促 进经济和社会的稳定、协调和可持续发展为目的的一致性。组织人事部门、纪检监察部门和 审计机关等监督主体应当在坚持联席会议制度的基础上，在经济责任审计项目组织实施环节 探索适应当前形势要求并适合各自特点的协作机制。如果把国有资产监督管理委员会看成国 有企业的组织人事部门，我们认为，对需要利用经济责任审计手段考核、评价和监督的领导 干部，为了避免不必要的重复监督、降低监督的成本，提高监督的绩效，组织人事、纪检监 察和审计机关应当实施以经济责任审计项目为依托，成立以审计部门领导
4、为组长、组织人事 和纪检监察部门领导为副组长，以审计部门人员为主、辅之于组织人事和纪检监察部门人员 组成的联合审计组，对审计项目实行统一立项、统一组织、结果统一利用的监督主体一体化 经济责任审计组织模式。一、监督主体一体化是市场经济条件下干部监督管理制度的内在要求组织人事部门、党的纪律检查委员会、监察机关和审计机关等各个监督主体的监督内容并 不相同，但它们监督的时点、监督的重点和监督的目的都是一致的。首先，它们都是对同一监督对象领导干部的监督，而且都需要在干部任期和离任时组 织实施。党政领导干部考核暂行规定第一五条和第八条规定“对领导班子和领导干部的考核, 包括平时考核、任职前考核、定期考核。
5、定期考核采取届中、届末考核的形式进行。”第I- 八条第三款规定通过“委托审计机关进行任期经济责任审计或请审计机关提供考核对象的有 关审计情况”的方法调查核实有关考核对象的情况。党政领导干部选拔任用工作条例第二 十五条规定“考察党政领导职务拟任人选，应当听取考察对象所在单位组织（人事）部门、 纪检机关（监察机关）和机关党组织的意见。对需要进行任期经济责任审计的考察对象，应 当委托审计部门按照有关规定进行审计。”其次，组织人事、纪检监察和审计部门对领导干部的监督有相同的重点。党政领导干部 考核暂行规定第I 条把领导干部的思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩和 廉洁自律情况作为领导干部考核
6、的内容，中国共产党章程第四十四条规定“党的各级纪律 检杳委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决 议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”县级以下党政领 导干部任期经济责任审计啊行规定第十条规定了经济责任审计的任务是“审计机关实施领 导干部任期经济责任审计，应当通过对其所在部门、单位财政收支、财务收支的真实、合法、 效益情况审计，分清领导干部木人应当负有的主管责任和直接责任。在审计的基础上，杏清 领导干部任职期间财政收支、财务收支工作目标的完成情况，以及遵守国家财经法规情况等, 分清领导干部对木部门、木单位财政收支、财务收支中不真实，
7、资金使用效益差以及违反国 家财经法规问题应当负有的责任；查清领导干部个人在财政收支、财务收支中有无侵占国家 资产，违反领导干部廉政规定和其他违法违纪的问题。”因为思想政治素质、组织领导能力 和工作作风问题最终都会表现为工作绩效不高或贪污腐败，工作实绩不佳和廉洁日律问题也 都有其思想、能力和作风的根源；因此，无论组织人事部门的干部监督、纪检监察部门的纪律监督，还是审计机关的经济监 督，工作实绩和廉洁自律都是领导干部监督的重点。最后，组织人事、纪检监察和审计部门 对领导干部的监督管理的共同bl的是为了把那些德才兼备、实绩突出的领导干部选拔到各级 领导岗位，及时清除干部队伍中的腐败分了，保证党的路线
8、、方针和政策的贯彻执行，把建 设有中国特色的社会主义事业推向前进。在计划经济条件下，无论是党政干部还是企业干部，除了有限的人事决定权外，主要是对 上级决定的事项进行贯彻落实,干部的权力和责任比较单一，对干部的评价和监督相对简单, 组织人事部门是当时惟一的干部监督管理机关。随着社会主义市场经济体制的建立和完善, 适应市场经济竞争性和分散决策的要求，各级各类干部在被授予很大权力的同时，也必然承 担相应的责任，这就增加了干部监督管理的内容和难度，组织人事部门一家难以完成监督管 理干部的任务，实践中出现的大量违规违纪和经济犯罪问题催生了纪检监察的纪律监督和审 计机关的经济监督。相互分离的监督主体提高了
9、监督的独立性，使监督主体之间形成了相互 制约，但同时也存在相互协调的问题。为解决相互配合与协调问题，建立了各种各样的联系 协调制度，如党政领导干部选拔任用工作条例第六十七条要求“建立组织（人事）部门 与纪检机关（监察部门）等有关单位联系会议制度。”县级以下党政领导干部任期经济责 任审计料行规定第十五条也规定“纪检监察机关、组织人事部门、审计机关等有关部门应 当建立联系会议制度。”虽然联系会议制度有利于单个监督主体手段不足时得到其他监督主 体的协助，但由于经济责任审计的重点是准确界定领导干部本人的经济责任，无论是领导干 部应当负有的直接责任、还是领导干部应当负有的主管责任，甚至领导干部为小集团的
10、谋利 行为，都可能使被审计干部及其任职单位不配合、甚至阻扰审计工作，审计过程中随时有可 能需要纪检监察部门的协助。由于经济活动的夏杂性，纪检监察或审计机关单独发现及核实 案件线索的能力受到很大的限制，即使审计机关移交到纪检监察部门的案件线索，重要案件 的查处也往往采取一体化的办案方式，因此，在纪检监察与审计机关发现和查处案件方.面, 并不存在审计机关发现案件线索、纪检监察部门负责查处的简单分工，而是你中有我、我中 有你的一体化协作。二、监督主体一体化有利于优势互补和风险防范组织人事部门是干部监督管理的专门机构，他通过采取个别谈话、征求意见、民主测评、 实地考察、查阅资料、专项调查、水平测试等方
11、式对干部进行监督管理；纪检监察机关是干 部纪律监督的专职机关，主要通过受理检举、控告和申诉，以核实情况和案件杏处的形式实 施纪律监督;审计机关是综合经济监督机关,主要通过对财政财务收支其实合法效益的审查, 监督干部履行经济责任的情况。组织人事部门的主要职责是干部管理，监督是为管理服务的; 纪检监察和审计都是对干部职责的一个方面的监督，这种监督也是为干部管理服务的，纪检 监察侧重于查处违犯党纪政纪的行为，审计侧重于查处经济上的违纪行为，并评价经济绩效。 监督主体一体化有利于把干部管理部门的宏观性与纪检监察、审计机关的专业性相结合，提 高监督的针对性和效率，如对非法干预、阻挠审计的行为或提供虚假材
12、料的有关责任人，组 织人事部门、纪检监察部门可以对有关人员采取必要的组织措施或党纪政纪处分；监督主体 一体化可以把纪检监察的专门手段与审计机关在财政财务收支上的专业优势相结合，把问题 杏深杏透。监督主体一体化可以把纪检监察对人的处理和审计机关对事的处理结合起来，避 免移交过程中的时滞问题和效率损失，使问题得到真正的解决。监督主体一体化可以把干部 管理部门对干部个人的考核与对领导班了的考核相结合，防止.纪律监督和经济监督中干部个 人应当承担的责任向领导集体推委或向上、向下的转移。对领导干部监督管理的实质是对领导干部的职责履行情况进行鉴定和评价，鉴定和评价领 导干部职责的履行存在两个方面的风险，一
13、是评价指标体系不完备导致的错评风险，二是鉴 定和评价面过窄导致的漏评风险，三是鉴定和评价不准确的风险。评价指标体系的完备性是 正确鉴定和评价领导干部的基础，由于市场经济完善的渐进性导致的领导干部权力责任边界 的动态性，必然要求评价指标体系的动态性，在单个监督主体的职责没有改变前，新的指标 可能导致单个监督主体无法评价，监督主体一体化有利于解决相对固定的监督职责与动态的 指标体系之间的矛盾，同时，监督主体一体化有利于避免单个监督主体评价单个指标的片面 性，如干部管理部门民主评议的群众满意度很高可能是违规违纪谋求单位利益结果；监督主 体一体化可以根据各个监督主体的优势，进行合理分工，避免重夏劳动，
14、从而扩大审查的范 围；通过审查手段的优势互补，人员知识结构的取长补短，技术方法的综合利用，提高审查 的质量。监督主体一体化使监督主体成为风险共担的利益共同体，有利于防止监督主体之间 推委监督责任，提高监督主体的责任心。三、监督主体一体化应完善工作机制和审计程序监督主体一体化的根本bl的是为了在充分发挥各个监督主体监督优势的基础上，完善工作 机制，整合监督主体的人材和技术优势，避免重复监督，降低监督成本，提高监督绩效。完 善工作机制首先必须树立经济责任审计监督一盘棋的思想，把经济责任审计工作成果看成各 个监督主体的共同成果，把经济责任审计工作的责任看成各个监督主体的共同责任，避免各 个监督主体的
15、本位主义、封锁信息或推委责任。其次要把联系会议制度和审计工作领导小组 的职能从交流和通报有关情况、解决经济责任审计中出现的问题转变为具体组织、指导和协 调经济责任审计工作，包括经济责任审计计划和具体审计项目的确定、经济责任审计评价指 标体系及标准的审定、经济责任审计综合报告的审定以及经济责任审计成果的发布等。最后, 在经济责任审计项目的组织实施过程中，要建立有相关监督主体人员参加的综合工作组，交 流和通报有关情况、提出协调配合的建议，并对审计重点、审计人员调整的重大问题报审计 工作领导小组裁定。除了监督主体一体化的工作机制需要完善外，审计程序也应当根据监督主体一体化的要求 进行适当调整。具体有
16、以下少骤：第一，各个监督主体根据联席会议和审计工作领导小组确 定的审计项目组成联合审计组，并在实施审计三日前，向被审计单位和被审计人送达由联席 会议成员单位共同签署的联合审计通知书。第二，在联合审计组实施经济责任审计时，组织 人事、纪检监察、国有资产管理部门和审计机关应当联合召开有被审计单位的现任领导干部、 被审计领导干部、被审计单位各个部门领导等参加的审计进点会，统一部署和安排经济责任 审计工作。第三，联合审计组应当统一安排审计中对有关单位或人员的访谈、被审计单位的 资料使用，避免不同监督主体同一时间使用相同资料或访谈相同人员。同时要注意证据的相 互利用，避免不必要的重夏劳动。第四，对被审计单位或个人的违规违纪行为，各个监督主 体应当在各自的法定职权范围内作出决定或者向有关主管机关提出处理、处罚或处分的意 见，当监督主体的一方收到了另一方正确的意见时，应当及时作出处理、处罚或者处分的决 定。第五，联合审计组中的干部管理、纪检监察和审计应当分别向自己的派出机关提交相应 的报
