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1、人才合作的法制构建论文一、京津冀人才合作和发展少实效多形式，缺少法律保障京津冀人才协和作开发由政府推进始于2004年的廊坊共识”， 即：建立京津冀区域省市长的高层定期联席会，三地主管机关随后也 签署京津冀人才开发一体化合作协议书，积极推进三地人才的开 发合作。XXXX年4月，京津冀区域人才合作的推进工程仪式启动， 三地代表签署了京津冀区域人才合作框架协议书，承诺共建人才 创新创业载体，承诺共享高层人才的智力资源、承诺建立彼此包容的 社会保障制度、承诺实现人才政策的共融互通方面进一步紧密合作。 同年六月，三地联合发布了京津冀人才一体化发展宣言，达成区 域人才合作共识。但“联席会议”只是三地人力资
2、源主管部门之间的合 作，缺失其他部门之间的协调与配合。例如，人才流动过程中出现的户籍问题，就需要公安机关的配合，人才的学历认证则需要教育部门的参与，京津冀三地人才开发合作的长期规划则涉及更多部门。虽然 京津冀人才合作形式多样呈现，但仍处于一种非制度性阶段，缺乏强 有力的组织保证和法律供给，很难有效，面临诸多困境：合作积极性 不高，河北洼地招才引智困难重重，北京的人才优势在区域合作中并 未发挥作用，优势互补未能真正体现；在人才合作途径上，没有立足 于区域经济一体化特点及规律，探索多层次而有效的合作路径；合作 的内容多为项目合作层面，缺失长效合作机制；人事主管部门的合作 虽然以协议的形式推进，但还
3、不具有法律意义上的真正约束力，且地 方性法律冲突使难以形成区域人才合作统一规则。二、京津冀人才合作最大壁垒是体制障碍，缺失法律重拳击破由于京津冀区域各地经济、政治地位及发展目标差别较大，且各级党政领导扮演着地方利益代表，而各地政府为追求本地区经济利 益的最大化，不重视区际分工与合作，也不重视人力资源跨地区的自 由流动，甚至是阻拦流动。以行政区自身的利益为最高目标，地方性 行政指令是人才资源配置的主要手段。基于各自为政的行政体制，各 地在制定政策法规时，仅考虑自身经济利益，故而造成人才政策的不 衔接，给区域人才市场设置了制度上的障碍。调查表明：京津冀区域 存在着严重行政区经济，人才合作实质上是行
4、政区划范围内的合作， 其体制根源成了阻碍区域人才合作发展的最大障碍。譬如户籍制度, 现阶段户籍制度仍是京津两地限定人口规模的重要手段，户籍互认制 度相关实施细则迟迟不能出台，阻碍了人才的自由流动，更阻碍了区 域内人才合作发展的步伐；再如社会保障制度，京津冀区域人才合 作框架协议书虽然提出了建立相互包容的社会保障制度，但基于各 行政区的利益考虑，社会保障制度的统一构建迟迟提不上日程，具体 实施办法也未出台。另外，“自我为中心”的制度障碍也造成大量的产 业趋同：北京有40个优势产业，天津则有8个，河北9个。其中， 医药制造业为三地共同所拥有的优势产业。可见，京津冀区域不佳的 法制环境，在制度层面上
5、不利于区域内各种生产要素的自由流动，也 在一定程度上阻碍了京津冀区域人才合作和发展的实现。三、推进京津冀区域人才合作的法制构建区域经济发展中非均衡是必然，既有产业、部门之间不平衡,也有人力资源发展的不平衡。但在非均衡推进中，必须把重点论和协同论有机结合，因为区域人才一体化进程也取决于区域能否较好协调 发展。(-)建议出台京津冀区域人才合作发展纲要京津冀区域作为一个地域概念已提岀多年，但区域整体发展规 划仍相当滞后。由于缺乏国家层面整体规划与政策考虑，三地各城市 在制定人才发展计划、规划地区发展前景时，多地方保护政策，使区 域人才合作发展缺乏合力，使区域人才整体优势未能较好体现。建议 在国家中长
6、期人才发展规划纲要(2010-2020 )的大背景下，出 台京津冀区域人才合作发展纲要，以此为指导构建京津冀区域人 力资源政策法规体系，促进区域人才合作开发，具体体现在：完善人 才流动政策，解决区域人才流通不畅的问题；完善人才激励制度，针 对区域人才数量多而价值体现不充分的问题；针对人才分布不合理的 问题，实施人才或“智力”引导政策，把人才引向经济建设的一线或“发 展极”，把智力（也包括人才）外溢导向区域人才“低洼带”；实施产学 研合作培养创新人才政策，解决创新人才不足问题；深化劳动人事及 户籍制度改革，消除户籍、社会保障等影响人才合作的障碍，等等。 应当强调的是，在京津冀区域人才合作进程中，
7、除了消除人才合作壁 垒，还应注重协调区域人才不均衡发展这一问题，可选择性借鉴德国 均衡发展战略的重要原则（缩小地区贫富差距b区域均衡发展作为 德国区域发展战略的重要原则，“实行均衡发展”被写进宪法，这些经 验启示我们，高度重视区域规划这个政府调控功能，对于优化人才空 间结构，缩小区域发展差距能起到积极作用。（二）建议建立京津冀区域性立法合作机制区域人才合作的发展要求法制先行，区域人才统一法需要国家 层面出台特别法律法规，目前，我国宪政要求又难以很快出台，这就 需要依靠京津冀区域自身法律制度构建。1 建议建立人才合作协调机构。借鉴美国区域经验，采取委员会的形式，签订州际协定加强立 法上的协作，以
8、保障法制趋向性。京津冀协调机构会务成员由三地人 大负责指派，从人大代表及政府代表中选出，关于重大立法项目则定 期召集会议进行讨论，并就大会所确定重大问题提出立法上的建议, 指导三地的立法实践，并协调三地立法冲突，有效减少法规、政策的 冲突。就构成人员来看，还应吸收具备丰富的立法工作经验，又能充 分代表京津冀两市一省利益的专家。2 建立京津冀区域人才联合立法机制。依据美国法，一旦州际协定经过州立法机关批准，则将直接纳 入州法典，具备法律效力。可是，我国立法法只承认国务院各部 门之间联合立法，尚未肯定省、市之间的联合立法模式。所以，在我 国现行立法体制下，通过契约方式进行地方政府间的联合立法，尚不
9、 能直接将契约归入制定法，仅能采取“共同立法、分头颁布、同步实 施”方式。即：京津冀三地政府通过平等协商共同拟定法律草案，签 订联合立法协议，制定区域人才合作的统一规则，通过这样协作性立 法，制订统一法规或政府规章，能够降低区域内的多头立法或立法冲 突。然后由三地协议各方在各自辖区内依照规章制定程序进行审查, 讨论和最后通过，且在名称上冠以所在省市名称。这种协作立法的益 处有：它仅是工作协作，未涉及立法的权限变化。既节约稀缺宝贵的 立法资源，还能在源头上规避京津冀区域人才合作中的立法冲突，有 效规范并促进京津冀区域人才合作发展的法制进程。值得注意的是, 京津冀区域三地区域间人力资源存在差异，有
10、其观历史原因，也存在 一定合理性。不应刻意抹杀这种差异，仅为寻求整齐划一。因此，我 们应当解决、协调的主要是：区域法规政策在某一事项里所规定的不 一致，将造成消极后果出现的那部分冲突，另外，也包括与上位法冲 突的下位法。冲突范围仅锁定在涉及三地共同利益事项。譬如，户籍 制度、社会保障制度、人才合作利益冲突与补偿，等等。（三）建议建立京津冀区域人才行政组织市场经济发展的必然，要求政府放弃自身的部分利益，改变固 有的思维方式，以地方政府间协商合作的方式赢取彼此间更大的利 益。随着经济全球化、区域经济一体化的迅速发展，我国行政区经济 最终将走向以横向运行合作为主，区域之间有序竞争，一体化合作的、 市
11、场性质的经济区是势在必然。目前，为促进京津冀区域人次合作的 协调和一体化进程，政府和社会也成立了不少“区域合作性组织”，如 “京津冀人才开发一体化联席会议：但这类组织由于不享有法律上的 权力，也就只能进行通气吹风的软约束活动，不能够打破我国长期以 来形成的多层级体制性人才合作行政壁垒，缺少实质性的效力。美国 田纳西经验则表明：建立区域行政组织是有效促进区域内合作与发展的关?o美国田纳西河流经7个州，依次为：弗吉尼亚、田纳西、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、密西西比与肯塔基。为促进田纳西流域的经济发展，美国政府将田纳西河流域作为区域整体进行开发。并获得美国总统罗斯福支持，组建最高行政组织机构田纳西河流域管理局，对田纳西河流域全面规划，整体开发，并获得极大成功。笔 者认为可以借鉴美国经验，在区域调节机制的启动阶段，从中央机关 授权开始，由中央政府批准设立，主要负责人由国务院任命，建立京 津冀区域行政组织，负责全区域的规划、重大发展战略，以及整合中 的其他重大问题。该组成人员可以由代表国家的中央经济部长、财政 部长、人保部长等，以及代表地方的京津冀区域各地财政厅长、经济厅长、人保厅长等组建而成。该京津冀区域行政组织下设人才合作等 专门委员会，具体落实该行政职能。作者：郭丹云 赵红染 单位：河北联合大学人文法律学院西北政法大学
