户籍制度论文：新制度经济学视角下的户籍 制度改革探讨［摘要］我国现行户籍制度的弊端主要表现为非公正性、制约经济 发展和有损人口统计的职能本文基于新制度经济学制度变迁的理 论，分析户籍制度改革的政治和经济基础，提出了我国户籍制度改革 的基本框架，主要为：户籍制度回归本位，建立相关福利制度的对接 机制，坚持渐进式和激进式相结合的原则，采取“老人老办法，新人 新办法”的思路以及坚持统筹城乡经济社会发展等［关键词］新制度经济学户籍制度改革探讨一、社会转型期我国户籍制度的弊端转型是“大规模的制度变迁”①，“是一个国家或社会的经济 体制或制度形态在性质、结构和模式上转变的过程”②其实质 是人们在利益动机的驱动下对权力结构进行的调整目前我国正 处于从社会主义计划经济向市场经济体制的转型期我国现行的户籍制度，是新中国建立初期高度中央集权的计 划经济、重工业优先发展的工业化道路等一系列相关要素制约下 所形成的在对公共资源进行分配和配置上，户籍制度对计划经 济的顺利实施起了重要作用，主要表现在有利于重工业优先发展 战略的实施和计划经济资源配置制度的建立实行市场经济后，农民工成为迁移人口中的主力军，实现了市场更高效率的人力资源配置，农民收入大大提高。
据1987年 统计，23个百万人口以上的大城市中，流动人口日均流量已近 1000万，1989年流动人口达到5000万③1998年，全国离土 离乡进城务工的农民工约有8000万人至2008年全国流动人口 已达2.01亿，他们为中国的城市发展作出了重要的贡献尽管在社会经济转型的大背景下，户籍制度立足的根基已经 有所松动，并且近年来在某些领域进行了若干改革的尝试，但迄 今为止，仍未触及根本性改革户籍制度从建立以來，就和统购 统销制度、城市劳动就业和社会福利保障等制度结合在一起，把 城乡人口分成两个经济利益上完全不平等的社会阶层，强化了人 口对所在地区的人身依附关系在社会主义市场经济体制的建立 和完善中，户籍制度却限制了人口随着经济发展的合理流动，制 约了人口城市化和工业化的进程随着我国城市化进程逐渐加 快，户籍制度的种种弊端日益凸显，主耍表现在：1•户籍制度的非公正性现行的户籍制度通过区分城乡和地 域，控制户口转换和迁移，并在不同性质户口上赋予不均等的资 源和利益分配，从而造成了城乡居民在身份和地位上的差异以 户口为基础的人口管理制度将劳动用工、住房、医疗、教育等公 民权益同户口性质相挂钩，导致城市户口是一种身份符号的象征 仍未发生根本性变化。
户籍制度造成的社会福利壁垒，使得外来 流动人口在社会保障、社会福利和公共服务方面同城市居民存在 较大差距，阻碍了流动人口为城市做出贡献的同时对城市社会经 济资源和发展成果的分享2•制约了我国经济社会的发展传统经济部门的劳动力大量 过剩，可以为现代产业部门的扩张提供源源不断的劳动力这样, 节约资本的劳动密集型产业就会因成本低而有利可图，从而能得 以迅速扩展随着劳动密集型产业的扩大，越来越多的过剩劳动 力资源得到充分利用，并迅速转变为资本，从而可缓解欠发达国 家工业化早期资本严重短缺的局面一旦传统经济部门中的全部 过剩劳动力资源被城市产业部门吸纳完毕，劳动力无限供给的条 件结束，劳动力的价格将会上升，投资者就会转向开发资本密集 型的产业①迁徙自由也是市场经济发展的内在必然要求市场经济体制 需耍建立城乡一体化的、全国统i的劳动力市场，使劳动力从经 济势能低的地区向经济势能高的地区自由流动，以优化资源配 置，实现市场效率最大化而现行的户籍制度从保护城市的利益 出发，限制了我国劳动力的自由流动，使劳动力市场的形成非常 困难，从而阻滞了整个市场体系的建设列宁曾说过：“人口城市化是生产力发展的耍求和社会进步的 标志”。
城市化过程是一个不以任何人的意志为转移的自然历史 过程，它既是工业化过程的必然结果，又是工业生产进一步发展 壮大不可或缺的前提条件人口的大规模集中，又使各种生产要 素得到了更恰当的配置，从而极大地提高了社会生产力，并促进 着工业化向前迈进二元户籍制度阻碍了我国城市化的正常进 程，从而使中国城市化进程滞后于经济发展的水平3•户籍制度人口统计的职能受到损害户籍管理制度根本任 务之一就是提供有关人口的统计数字，为制订国民经济和社会发 展计划，为统筹安排人民的物质文化生活提供依据随着市场经 济的建立，劳动力资源的流动加剧，出现了大量的人户分离、空 挂户口、双重户口、无户口人员的现象将户口作为分配社会福 利的基本依据，这种具有附加价值的定位，正是这些现象产生的 根本原因一方面要维护这种有差异的社会福利分配体系，另一 方面，国家需耍严格各种户籍登记的条件，最终的结果就是导致 户籍登记资料的准确性与真实性受到损害此外，我国的粮食供应制度早已经发生了实质性的变化，如 今按“农业”与“非农业”划分户口性质进彳亍登记不能反映我国 全部人口构成及就业人员构成的实际状况，这种分法已经没有其 存续的价值了二、新制度经济学视角下的制度变迁按照新制度经济学派的观点，所谓制度是一个社会的游戏规 则，是规范人类社会交往的人为限制。
制度的作用就是为了消除 或降低社会交往中的不确定性，使人们对自己或他人的行为结果 形成合理预期，以降低人们的交易成本②制度可以分为非正式制度和正式制度一般而言，非正式制 度是一种“软约束”，如风俗习惯、道德规范、意识形态和价值 信念等制度的存在是人们为了利益激励而展开的博弈均衡，人们进 行利益最大化选择是制度的意义所在诺思在分析经济制度时， 认为“制度是一系列被制定出來的规则、守法程序和彳亍为的道徳 伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行 为③人类在其最大化行为活动过程中对制度的需求因而产生 了制度供给从i个特定的历史时期来看，--个社会的某个制度具有一定 的稳定性社会环境发生变化或者其他制度的变化会导致制度出 现不均衡的状态这时，因为制度中的行动团体或个体是有限理 性的经济人，在对成本与收益核算以后，若一项新制度的收益大 于制度变迁的成本，制度变迁就可能发生如果预期的净收益 超过预期的成本，一项制度安排就会被创新①主体只耍能从 变迁预期中获益或避免损失，就会去尝试变革制度制度变迁的方式有多种，新制度学派认为主要是诱致性变迁 和强制性变迁诱致性变迁是指一种自下而上因预期外在利润存 在而引发的由微观个体发动的制度变迁，这种变迁一开始是局部 的，由个体创新，然后开始推广、流行并最终被社会所普遍采用。
但这种变迁时间较长而强制性变迁是一种“由政府命令和法律 引入和实行”②，并自上而下强行推进的制度变迁相比之下， 由政府口上而下强制进行的制度创新或变迁则更具强制性和时 效性就本质而言，诱致性变迁只是在现存制度不变的情况下做 出制度创新，即制度的完善；而强制性变迁往往耍改变现存的根 本制度即实现制度的转轨诱致性与强制性制度变迁的关系，既 是一种Zl补关系，又是一种博弈关系一个社会选择什么样的制度变迁方式受制于有着特定偏好 和利益的制度创新主体之间的力量对比关系在集权式政治结构 中，政府拥有绝对的政治力量对比优势和资源配置权力，通过行 政、经济和法律等手段在不同程度上约束其他社会行为主体的行 为因此，改革方向、路径和程度主耍取决于政府的偏好及其效 用最大化市场化的制度变迁具有明显的政府主导性根据制度变迁的时间和量变质变过程的不同，制度变迁又可 以分为渐进式和激进式两种，这两种变迁方式既有联系又有区 别渐进式变迁，主要通过物质财富的增加或调整财富的分配格 局，使支持和反对改革的人都得到改革的收益，因而阻力小，容 易控制，但是渐进式改革的速度慢，周期长，试错过程比较复杂 虽然每个局部阶段的代价较低，但完成这一变革的总费用却往往 高很多。
在每一局部改革或利益调整后会形成新的既得利益集 团同时，由于改革周期长，一些在改革过程中失去利益者极有 可能形成合力来共同反对改革，使得改革出现摇摆甚至扭码，而 导致违背改革的初始目标其实中国的改革之路，正因为过分 渐近，己经导致了很多设计现代市场经济体制建设所必须的制度 基础一直难以真正建立③激进式变迁是在具备一定条件和目标定位准确的前提下实 施的革命性制度变革，它的特点是迅速、果断、周期短且力度大, 新旧制度基本立即脱轨；表面上，激进式变革看起来易造成不稳 定，但一旦同心协力，全力实施，其成本其实并不高，且其收益 会立即显现，后遗症不大但激进式必须在时机成熟时实施，否 则也可能造成某种程度的破坏三、当前我国户籍制度变迁的政治经济基础在新制度经济学分析框架里，历史上的任何制度，都是当时 人的利益及其选择的结果经济发展的必然和人的需要是导致制 度变迁的主要动因经济发展的必然主要表现在生产力的发展决 定生产关系的调整，随着生产力的发展，任何制度都是历史性的, 都会随条件的变化而形成一个产生、发展和消亡的过程而且人 的需要不同时期其内涵也不同，人的需耍是社会发展和人类进步 的动力，因此人们通过设计制度来实现各种需要，并且根据需要 的变化对相应的制度安排进行调整，从而经由制度更好满足人们 的需要。
1.制度变迁的经济基础根据马克思主义的基本原理，社会的生产力发展水平及其 经济基础决定着上层建筑、意识形态及其制度的形成现实 中的人是在有现实制度所赋予的制约条件中活动的，因而人 理性地追求效用最大化是在制度环境中一定的制约条件下进 行的如果没有制度的约束，那么人人追求效用最大化的结 果，只能是社会经济生活的混乱或者低效率新中国建立初期，巩固政权所面临的首要任务就是恢复秩 序和重建家园当国家的工作中心开始由农村转向城市时， 一方面要建立公共秩序，恢复生产；另一方面，对农业、手 工业、资本主义工商业进行三大改造，进而实现国家资本化 此后，为实行经济赶超战略，面对薄弱的经济基础，国家通 过对农产品实行统购统销的“剪刀差”等政策，进行国家工 业化原始资本的积累用农业来支持国家的工业建设，农业 的积累资金建立起了对国民经济有重大支撑作用的重工业体 系因此，在这个历史阶段，户籍制度起到了积极的作用 可以说，在当时的历史背景和经济条件下，实现了效用最大 化的结果一方面，户籍制度有力地维护了社会秩序，支撑 了国家的社会管理；另一方面，为保障高度集中计划经济的 顺利实行，户籍制度成为资源配置重要的制度设计。
改革开放后，随着体制的转换，中国的经济持续壇长，综 合国力也不断增强中国经济运行的微观和宏观环境己发生 了重大变化，市场经济要求市场经济的个人是自由的和平等 的，这也是建立健全市场经济体制的必备耍件新中国的户 籍制度与计划经济体制有着紧密的联系，然而，计划经济向 市场经济体制转型后，户籍制度对社会公共资源配置的控制 力并未随之减弱或消失相反，由于现行户籍制度严格限制 非农业户口的增长，使得在工业化迅速发展的同时，人口城 市化进展缓慢，劳动力无法自由流动和合理配置，进一步阻 碍了我国城市化的进程2.制度变迁的政治权力基础制度的形成取决于供给和需求两大力量，其中供给是最为 关键的制度的供给取决于很多因素，而权力所有者的意志, 又对制度的供给起决定性作用一种新制度对不同利益集团 会产生不同的收益，并且往往会改变利益分配的格局，因而 不同利益集团对制度的需求强度存在明显差异因此，制度 的需求过程就是不同利益集团的博弈过程而“这种博弈的 首耍基础来自宪法秩序，宪法秩序规定了政权的基本规则， 它们的变化能深刻影响创立新的制度安排的预期成本和收 益，因而直接决定了人们对新制度的需求”①我国户籍制度的变迁过程是由政府主导的强制性制度变 迁，其变迁模式和方向有赖于对强制推行一种新制度安排的 预计边际收益与预计边际费用的衡量，基于“权威最大化” 的目标，设计出改进社会福。